Economie politique de l’austérité européenne edit

La charge d’économistes de renom, aux Etats-Unis comme ailleurs, contre une politique qui traite un mal imaginaire, la compétitivité, par l’austérité et qui aggrave un mal réel, la contraction de la demande, en étouffant le dernier moteur de la croissance, à savoir la dépense publique, au risque de la déflation a grandement contribué à délégitimer la stratégie européenne de sortie de crise.

De fait, les politiques américaines de soutien de la demande au risque de l’aggravation des déficits budgétaires et commerciaux ont été plus performantes que les stratégies européennes de retour accéléré aux grands équilibres budgétaires, quelques pays allant plus loin en pratiquant des politiques d’offre compétitive (Espagne, Portugal).

Dans cette perspective, Telos a accueilli dans ses colonnes deux contributions sur les politiques macro-économiques menées depuis 2009 en Europe et en France : Eric Heyer incriminait les politiques de l’offre menées alors que le problème était celui de l’insuffisance de la demande, Gilbert Cette rappelait les contraintes d’offre de certains pays européens qui rendaient difficiles une politique globale de la demande.

Ces contributions sont moins contradictoires que l’apparence ne le suggère car les deux auteurs reconnaissent l’utilité de politiques de reflation quand les économies sont en équilibre de sous-emploi et de sous-activité, ils pointent l’hétérogénéité des situations économiques des pays membres de l’Union et, s’agissant de la France, ils décrivent les effets délétères d’une stratégie de l’entre-deux.

Assisterait on alors à un débat en trompe-l’œil ? Non car, pour Eric Heyer, l’important est d’établir que la politique européenne a cassé la dynamique de reprise qui s’esquissait en 2010-2011 et de démontrer que sans cette politique les problèmes de déficit de balance courante de la France auraient été moindres. Dès lors il est légitime de lui demander ce qu’aurait pu être une politique alternative dans le contexte de l’Union Européenne et avec les contraintes subies par les différents pays du fait de leurs politiques passées.

Pour Gilbert Cette à l’inverse, des situations durables de déficit de balance courante révèlent des problèmes d’offre compétitive qui ne sont pas abolis par une croissance inférieure au potentiel, quelle que soit par ailleurs la politique conjoncturelle menée par les voisins de la France. Dès lors il n’est pas déraisonnable de l’inviter à se pencher sur la balance entre coûts en termes de croissance de la priorité donnée à la consolidation budgétaire et minceur des efforts déployés en matière de réformes structurelles.

En résumé, le premier a raison quand il dénonce des politiques qui aggravent les effets récessifs de l’insuffisance de la demande globale, et le second a raison de souligner que certains pays dont la France souffrent de problèmes chroniques de sous-compétitivité et de rigidité des marchés. La question dès lors devient : pourquoi mène-t-on à l’échelle européenne, voire nationale, des politiques sous-optimales ? Le premier répondrait sans doute : erreur de diagnostic, et le second : pusillanimité des politiques.

L’un et l’autre négligent en fait les contraintes politiques et institutionnelles liées à l’incomplétude de l’euro qui expliquent souvent le choix de solutions de deuxième ordre d’un point de vue économique. Essayons donc de nous risquer à une économie politique des politiques menées tant par les autorités européennes que nationales.

Lorsque la première crise grecque éclate en 2009, le diagnostic qui est immédiatement posé est celui d’une crise de dettes souveraines qui dans le contexte de la zone euro a un triple effet : le risque de défaut et la fermeture de l’accès aux marchés pour la Grèce, l’augmentation des spreads, le risque de contagion aux pays périphériques de l’Eurozone avec la mise en péril de l’euro. La solution qui sera adoptée, non sans de longues hésitations, sera double : aide aux pays en difficulté et renforcement du contrôle budgétaire (PSC, TSCG, Six Pack…).

Le problème est que le diagnostic n’était pas le bon. Ce que vont révéler les crises espagnole, irlandaise et portugaise, c’est l’ampleur de la crise d’endettement privé, de la crise bancaire et plus généralement la grande divergence entre le Nord et le Sud de l’Europe. La solution qui sera élaborée progressivement va combiner une avancée institutionnelle décisive avec l’union bancaire et un mécanisme pérenne de sauvetage des pays en difficulté fondé sur une conditionnalité formalisée.

L’erreur des économistes qui raisonnent en termes de politiques d’offre et de demande est de croire qu’entre 2009 et 2011 il était question entre dirigeants européens de la meilleure stratégie pour relancer la croissance ou faire reculer le chômage, alors que le problème décisif était comment sauver l’euro, éviter l’effondrement du système financier et prévenir l’aléa moral.

Mais précisément, nous objectera-t-on, il n’y a pas une politique qui s’imposerait d’évidence pour atteindre les objectifs poursuivis. Et c’est ici que les arguments d’économie politique interviennent.

Le premier tient à la dissimulation par les Grecs de l’ampleur de leurs déficits et des moyens mobilisés à cette fin. Le défaut de surveillance par Eurostat et la Commission posent un problème : comment s’assurer du respect de la discipline si les règles communément acceptées sont transgressées et si la police des politiques est défaillante ? La méfiance et le renforcement des dispositifs de contrôle vont dès lors devenir décisifs dans les processus décisionnels.

Le second tient à la rupture d’égalité entre nations souveraines lorsqu’un pays est systématiquement créancier et que d’autres sont durablement débiteurs. Le créancier n’a pas seulement tendance à peser sur les choix financiers, il finit par considérer que sa réussite vaut plébiscite de son modèle politique, économique et social. Comme l’aide est conditionnelle et qu’un dispositif de contrôle ad hoc, la Troïka, a été inventé, la tentation est grande, sous couvert de réformes structurelles, de micro-manager le pays en difficulté.

Le troisième tient au débat permanent au sein des institutions européennes entre la gouvernance par la règle et le gouvernement par les choix politiques discrétionnaires. La France a toujours plaidé pour le discrétionnaire et n’a guère sacralisé la règle. Lorsque la preuve est apportée que les accommodements avec la règle peuvent conduire à des crises majeures, la tentation du durcissement de la règle est forte.

Si bien que la combinaison des faiblesses intrinsèques des institutions de la zone euro, du calendrier des crises et du renforcement du statut de l’Allemagne ont conduit à privilégier une séquence politique inverse de la séquence américaine. Les Européens ont d’abord fait le choix de la consolidation budgétaire quand les Américains privilégiaient l’assainissement du système bancaire et la relance de la croissance.

L’adoption de la règle d’or budgétaire enchâssée dans le TSCG n’a jamais été pensée comme un dispositif de relance de l’activité mais comme la constitutionnalisation du principe d’équilibre budgétaire et de désendettement des pays laxistes. Certes des dispositifs ont aussi été adoptés pour sauver les apparences, comme les initiatives d’investissement ou la surveillance des balances courantes. Mais il s’agissait de considérations secondaires par rapport au double impératif d’équilibre budgétaire par la réduction des dépenses ou la hausse des impôts, et d’équilibre de la balance courante par des efforts de productivité et donc par les réformes structurelles.

Dès lors, les discours sur la vertu de l’austérité pour le retour de la confiance et donc de la croissance quand de fait on organisait la contraction de la demande, n’ont qu’une vertu, donner le change aux keynésiens, quand les politiques mises en œuvre étaient fondées sur la méfiance.

Ainsi le rapport de force entre pays de la zone euro-mark et pays de la zone euro-franc, aggravé par la crise, a abouti à un compromis Nord/Sud où en échange du respect des obligations du TSCG, les pays en difficulté bénéficiaient de l’aide de leurs partenaires et les autres, dont la France, d’une autonomie relative.

Reste à comprendre l’état de la France : pourquoi a-t-elle accepté une politique qui cassait la dynamique de la reprise, pourquoi n’a t elle pas contesté les errements des politiques macro-économiques inspirées par l’Allemagne ? Contrairement à la thèse défendue par Eric Heyer, les politiques d’offre compétitive timidement esquissées par François Hollande s’imposaient compte tenu du délabrement du système productif, de l’effondrement des taux de marges des entreprises, de la désindustrialisation accélérée et du caractère structurel du déficit de balance courante. On n’applique pas avec les mêmes chances de succès une politique de la demande à un pays dont les structures économiques sont flexibles (Etats-Unis) et à un pays dont les structures sont plus rigides (France).

Ce choix n’a donc rien à voir avec une éventuelle conversion des socialistes à l’économie de l’offre et tout à voir avec l’héritage des politiques passées et la gestion de rapports de forces domestiques et européens. Pour François Hollande, nouvellement élu à la tête d’une coalition rose-vert, l’important était de préserver sa liberté de manœuvre pour appliquer le volet le plus contestable de son programme, notamment fiscal, tout en donnant des assurances formelles de respect de la règle européenne, sans s’engager outre mesure sur des réformes structurelles que son propre parti ne soutiendrait pas. De plus l’héritage économique reçu tant en termes structurels (compétitivité et finances publiques) que conjoncturel et la perte de crédibilité au niveau européen, pour engagements régulièrement non tenus, limitait ses marges de manœuvre. Il aurait pu troquer un étalement de la contrainte de retour à l’équilibre budgétaire et préserver ainsi la croissance en échange d’un ambitieux programme de réformes structurelles. Il aurait pu accepter de contractualiser ses engagements et ouvrir la voie à un nouveau chapitre de l’intégration. Il a préféré garder sa liberté, acquiescer en paroles à la discipline communautaire et même adopter le discours de l’offre au moment où comme ses prédécesseurs il aggravait les prélèvements sur les entreprises, préservait la consommation et désincitait l’investissement par sa politique fiscale.

Au total l’analyse de la séquence conduit à un constat trivial : la politique économique est d’abord une politique, elle est conditionnée par les institutions, les rapports de forces, l’état d’organisation des groupes d’influence. Les doctrines économiques agitées n’ont qu’un lointain rapport avec les politiques effectivement menées et l’inertie des modèles économiques fait qu’un résultat est difficilement attribuable à l’action d’un dirigeant politique. Nos deux auteurs ont donc raison, la politique menée n’était pas optimale, c’était une politique de compromis. Il est faux d’attribuer à une politique de l’offre, seulement esquissée, des effets qui prennent leur source dans l’incomplétude des institutions européennes, dans les défaillances des modèles productifs nationaux et dans les équilibres politiques domestiques.