Ukraine: le rapport des forces politiques après Vilnius edit

Alors que la situation militaire en Ukraine est restée indécise depuis le printemps, où en est le rapport des forces politiques après le sommet de l’OTAN qui s’est tenu les 11 et 12 juillet 2023 à Vilnius ? L’Occident reste-t-il soudé dans son soutien à l’Ukraine ? Les puissances qui, de près ou de loin, soutiennent la Russie, dont la principale est la Chine, lui restent-elles fidèles ? Du rapport entre ces deux groupes de pays peut-il sortir une configuration qui favorise une issue négociée ?

La cohésion de l’Alliance s’est manifestée de façon visible à Vilnius et est plutôt sortie renforcée du sommet. Symétriquement, le soutien de la Chine à la Russie ne faiblit pas ; et les chances d’un règlement négocié, déjà minces, s’amenuisent encore.   

L’OTAN reste ferme dans son soutien à l’Ukraine

Le sommet de Vilnius a vu les membres de l’OTAN consolider leur engagement militaire en faveur de l’Ukraine. De façon inattendue, c’est des Européens – ou du moins des plus engagés aux côtés de ce pays – qu’est venue en mai l’initiative la plus spectaculaire à cet égard, la fourniture d’avions F-16 à l’Ukraine, à laquelle les Américains, qui n’y étaient guère favorables, ont formellement donné leur accord le 16 juillet. C’est la deuxième fois que les Européens forcent ainsi la main aux Américains (après la décision en janvier de fournir des chars Bradley, ce dont l’armée américaine ne voulait pas).

Ce succès a une triple signification : celle d’une influence croissante au sein de l’Alliance des pays les plus ardents à soutenir militairement l’Ukraine, Royaume-Uni, Pologne, pays baltes ; une promesse d’étendre le soutien de l’OTAN dans la durée (le temps de former les pilotes, d’acheminer les avions et d’organiser leur soutien nous amène à la fin de 2023 au plus tôt pour leur déploiement opérationnel en Ukraine) ; et, enfin, une logique d’escalade au moins qualitative dans le soutien allié à l’Ukraine, illustrée au même moment par la décision américaine de lui fournir des armes à sous-munitions.

Cette unité sur le soutien militaire à l’Ukraine est allée de pair avec un débat sur l’élargissement de l’OTAN. Les mêmes pays pro-ukrainiens souhaitaient voir l’Ukraine sinon immédiatement invitée à rejoindre l’OTAN, du moins bénéficier du lancement formel d’un processus qui y mènerait. En face, plusieurs pays étaient opposés à cette perspective, principalement les États-Unis, qui arguaient qu’il était encore très incertain de savoir si et quand l’Ukraine pourrait remplir les conditions d’une adhésion à l’OTAN.

Un débat inutile et dangereux

Il faut s’arrêter un instant sur ce débat, pour dire en deux mots qu’il était inutile et dangereux. Inutile, parce que prématuré. Faire rentrer dans l’OTAN un pays en guerre ce serait, pour les autres membres, devenir co-belligérants, ce dont aucun ne veut. L’analogie avancée par certains entre l’appartenance de la RFA, c’est-à-dire un pays divisé, et l’Ukraine, pays partiellement occupé, à l’OTAN ne résiste pas à l’examen : la RFA n’était pas en guerre avec l’URSS et n’aspirait pas à reconquérir par les armes la RDA. Aussi longtemps que la guerre avec la Russie n’aura pas cessé et débouché sur une paix formelle, l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN sera impossible.

En outre, tout dépendra de la qualité de cette paix : face à une Russie encore plus extrémiste et qui resterait menaçante, peut-être que l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN serait une réponse légitime ; cela dépendra aussi de ce que l’Ukraine sera devenue entre-temps : la guerre aura pu la pousser, elle aussi, aux extrêmes, y faire prévaloir des forces nationalistes et belliqueuses, déstabiliser les éléments respectables qui peuvent exister dans son système politique. Tant qu’ils ne seront pas fixés sur ces points, ce serait pour les pays de l’OTAN une grave imprudence que de s’engager par avance à inviter l’Ukraine. 

Inutile, ce débat est aussi dangereux : dans les circonstances présentes, s’engager formellement à faire rentrer l’Ukraine dans l’OTAN servirait sans le vouloir la version russe de l’enchaînement qui a conduit à la guerre et compromettrait par avance la possibilité d’une solution négociée. Vladimir Poutine dit qu’il a été contraint à une guerre défensive contre l’avancée continue de l’OTAN vers la frontière russe, et tout particulièrement pour éviter qu’elle ne s’étende à l’Ukraine. Alors que ce récit ne résiste pas à l’examen des faits (les Américains et leurs alliés avaient renoncé à élargir l’OTAN à l’Ukraine après l’échec à Bucarest de la tentative en ce sens de George W. Bush en 2008), relancer ce processus reviendrait d’une certaine façon à valider la position de Poutine, qui pourrait dire : « vous voyez bien, la menace était réelle, l’OTAN n’avait d’autre but que de s’incorporer l’Ukraine et la Russie a eu bien raison de se défendre. »

En outre, dans les négociations russo-ukrainiennes qui ont suivi l’invasion de février 2022, l’option de la neutralité ukrainienne avait été mise sur la table par les Ukrainiens, Volodymyr Zelensky se disant prêt à se satisfaire de garanties de sécurité autres : cette option peut revenir et il n’y a aucune raison de s’en priver par avance dans la perspective d’une future négociation, dont Joe Biden a dit à Vilnius qu’il escomptait que la Russie en demanderait l’ouverture à l’issue de l’offensive ukrainienne. 

Une volte-face française restée sans conséquence

À Vilnius, la France a rejoint le camp des pays favorables à la relance du processus d’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN. Elle est ainsi passée du camp des pays circonspects dans leur soutien à l’Ukraine, pour rejoindre celui des plus enthousiastes. Un article du Monde avait rendu compte du Conseil de défense du 12 juin[1] où Emmanuel Macron aurait pris cette décision. Le président aurait estimé que l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN serait « susceptible de décourager la Russie de poursuivre la guerre ou, si le conflit devait s’arrêter, d’empêcher toute nouvelle agression. Faire miroiter cette perspective pourrait, au passage, convaincre le président ukrainien, Volodymyr Zelensky, d’entrer en négociation, quand il en jugera le moment venu. »

Le problème est que les deux arguments sont réversibles : la perspective formellement exprimée par l’OTAN d’une adhésion de l’Ukraine conforterait la Russie dans la justesse de sa cause (cf. supra) avant de la décourager. Quant aux Ukrainiens, qui sont en réalité divisés sur leurs buts de guerre, comme sur la possibilité de concessions territoriales et en particulier sur la Crimée, la perspective de l’adhésion à l’OTAN peut les pousser à l’intransigeance plutôt que les inciter à négocier. L’attitude offensive de Zelensky à Vilnius, jugeant « absurde » les réticences des alliés, permet de le penser.    

Le changement de la position française est resté sans incidence notable à Vilnius, les États-Unis et l’Allemagne restant ensemble fermes dans leur refus d’ouvrir maintenant un processus menant à l’adhésion de l’Ukraine. On peut néanmoins regretter que l’unité franco-allemande sur la question ukrainienne, qui s’était manifestée en 2008 à Bucarest, où les deux pays avaient bloqué le plan d’adhésion voulu par George Bush, en 2015, par la conclusion des accords de Minsk II et, jusqu’à tout récemment, par la préférence des deux pays pour la recherche de garanties de sécurité pour l’Ukraine autres que l’appartenance à l’OTAN, ait été ainsi malmenée, fût-ce temporairement.

Dans l’immédiat, le langage obscur du communiqué de Vilnius laisse en suspens la question de l’appartenance future de l’Ukraine à l’OTAN. La question reviendra, ne serait-ce qu’en raison du langage du communiqué de Bucarest de 2008 qui dit qu’un jour ce pays sera membre de l’OTAN ; en raison aussi de la perspective ouverte d’une adhésion de l’Ukraine à l’UE qui, si elle se matérialise un jour, fera d’une façon ou d’une autre revenir la question de l’OTAN ; mais on peut estimer heureux que l’Alliance ne se soit engagée à rien tout en préservant son unité, dans un sommet où sa résolution à soutenir militairement l’Ukraine dans la durée a été confortée de façon visible : c’était l’essentiel.

Une alliance russo-chinoise qui reste solide

La mauvaise nouvelle du sommet de Vilnius est ailleurs : elle est dans une réaction chinoise qui montre que l’alignement entre Moscou et Pékin ne faiblit pas. Il y a à cela trois raisons : une analyse de leurs intérêts qui fait que les Chinois, sans s’identifier aux Russes, sont contraints de les soutenir ; la détérioration des relations américano-chinoises qui fait converger les tensions dans l’Indo-Pacifique avec la situation ukrainienne ; une obsession chinoise qui pousse à la faute la diplomatie américaine.

Pékin a réagi avec vigueur à la réunion de Vilnius, à laquelle participaient les premiers ministres de quatre pays du Pacifique, le Japon, la Corée du sud, l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Jamais un communiqué de l’OTAN n’avait fait une place aussi importante à la Chine, ni exprimé un degré d’alarme aussi élevé par rapport aux actions internationales et à la situation intérieure de ce pays[2]. Sous l’influence des États-Unis, l’OTAN participe ainsi du resserrement des systèmes d’alliance américains face à la Chine, dont les manifestations les plus spectaculaires ont été les réunions du Quad : six sommets dont trois virtuels et trois face-à-face depuis 2021 entre le président des États-Unis et les premiers ministres de l’Inde, du Japon et de l’Australie, auxquels s’ajoutent des réunions ministérielles, parfois étendues à d’autres pays, comme la Corée du sud.

L’OTAN, dont le secrétaire général a endossé avec enthousiasme la cause d’une OTAN impliquée dans les défis de sécurité liés à la Chine, reste une organisation régionale, mais estime de plus en plus, sous l’influence des États-Unis, que sa sécurité dépend des équilibres de puissance globaux, et donc de la Chine. Face à cette évolution, qu’entérine largement le communiqué de Vilnius, l’effort de la France pour ramener l’OTAN à sa dimension régionale, en s’opposant à l’ouverture d’un bureau de l’organisation à Tokyo, est restée symbolique.

Au demeurant, on ne doit pas attendre de l’OTAN qu’elle offre le cadre d’une véritable concertation entre l’Europe et les États-Unis sur leurs politiques vis-à-vis de la Chine ; c’est avec l’UE et ses principaux membres que les États-Unis sont amenés à dialoguer, leur stratégie chinoise intégrant des instruments économiques, commerciaux et de contrôle des flux technologiques qui relèvent des compétences de l’UE, alors qu’en pratique leurs alliés de l’OTAN pèsent militairement d’un poids négligeable sur le théâtre Asie-Pacifique.

Une solidarité dictée par la nécessité

Au-delà du déplaisir qu’a pu lui causer le langage inhabituellement sévère du communiqué de Vilnius, la Chine maintient fermement à l’égard de la Russie l’alliance nouée spectaculairement par la visite de Xi Jinping à Moscou le 23 mars dernier, la première à l’étranger de son nouveau mandat. Placée sous le signe d’une amitié « sans limite », selon les termes du président chinois, elle procède d’une vision partagée : celle d’un ordre international indûment dominé par l’Occident, ses alliances, ses sanctions, sa conception du droit international qui sert de masque à son hégémonie. Comme ils l’ont dit à l’issue de leur rencontre à Moscou, il s’agit d’un ordre dépassé, appelé à connaître des changements tectoniques, « qui auraient dû se produire depuis un siècle » et qu’ils appellent de leurs vœux. Dans son « plan de paix » pour l’Ukraine de février dernier, la Chine a produit douze points dont le premier – le rappel des principes de souveraineté, d’indépendance et d’intégrité territoriale – peut passer pour impartial, les onze autres étant une longue suite de griefs contre les pratiques occidentales (principe de sécurité égale, opposition à l’extension des blocs militaires, aux sanctions unilatérales, à l’interférence avec les chaînes industrielles etc.)

Cela n’implique pas que la Chine s’identifie à la Russie, ni que son soutien à Moscou dans la guerre soit sans limite : elle a renoncé à livrer des armes à la Russie, ce que, selon la CIA, elle s’apprêtait à faire, et ses entreprises ne livrent pas, du moins pas ouvertement, les composants électroniques les plus sensibles mis sous embargo par les États-Unis ; elle a pris ses distances avec la rhétorique nucléaire de Poutine ; et les experts militaires critiquent publiquement à Pékin les erreurs militaires russes. La Chine n’est pas la Russie.

La Chine soutient la Russie à ses termes, en se ménageant des marges de manœuvre, et elle a encore des réserves, surcroît d’aide possible, ou au contraire, soutien davantage qualifié et critique. Au passage, elle tire profit des importations à bas coût de pétrole russe. Mais au total, la Chine a conclu qu’elle aurait beaucoup à perdre à une défaite de la Russie, qui scellerait à la fois l’effacement géostratégique de son principal allié, et la mobilisation réussie des alliances américaines contre lui. Elle est donc obligée de continuer à la soutenir.

Des théâtres ukrainien et indo-pacifique de plus en plus intégrés

Elle est d’autant plus engagée dans son alliance avec la Russie que la guerre d’Ukraine a un impact bien au-delà du théâtre européen. En mai, le G7 d’Okinawa, auquel Zelensky avait participé, avait manifesté la solidarité des grands pays occidentaux face à la montée des signaux de Pékin laissant entendre que la Chine pourrait intervenir militairement contre Taïwan.  Après la présence de Zelensky au G7 d’Okinawa, celle de quatre puissances du Pacifique qui soutiennent l’Ukraine au sommet de Vilnius montre que les résonances entre la guerre d’Ukraine et les problèmes stratégiques en Asie sont de plus en plus importantes.

Washington et Pékin jouent la question ukrainienne avec l’idée que son issue influera sur leur rivalité en Asie, et particulièrement sur la question de Taiwan. L’Ukraine ne préfigure pas ce que pourrait être un conflit autour de Taiwan ; mais il y aura des leçons, militaires et politiques, à en tirer dans cette perspective. Un succès russe conforterait la Chine dans l’idée qu’on peut sortir victorieux d’une confrontation avec un adversaire que soutient l’Amérique. En sens inverse, les limites de la stratégie et des armements russes, qui ont structuré l’armée chinoise, sont sûrement pour elle matière à intense réflexion.  

Invités par les États-Unis à soutenir l’Ukraine, leurs alliés en Asie ont certainement, eux aussi, ces réflexions en tête, et pensent à Taiwan et à la Chine en s’impliquant, même si leur aide est distante et marginale. Tout cela contribue sans nul doute à ancrer Pékin dans son soutien à Moscou.

L’obsession chinoise des États-Unis

Le 12 octobre 2022, les États-Unis ont publié une Stratégie de sécurité nationale entièrement dominée par la question chinoise, jugée prioritaire par rapport à la menace russe. Au service d’un objectif central, maintenir la primauté américaine face à la montée de la Chine, le document identifie plusieurs domaines où l’intérêt national américain devra primer, dans une continuité entre l’intérieur (revitaliser l’industrie américaine) et l’international (s’appuyer sur des systèmes d’alliance américains revitalisés), l’économique (soumettre le commerce avec la Chine à des règles du jeu dont elle s’était affranchie, lui dénier l’accès aux technologies les plus critiques) et le stratégique (développer une « dissuasion intégrée » couvrant tout le spectre de la puissance).

La priorité affichée à la menace chinoise, les premières mesures prises à ce titre pour limiter les transferts de technologie et les investissements critiques chinois, l’attention à relocaliser aux États-Unis ou dans les pays alliés (friend-shoring) les productions les plus stratégiques, ont provoqué l’ire de Pékin, mais aussi une réelle inquiétude, que les Américains se sont d’ailleurs employés, notamment par la voix de Janet Yellen, secrétaire au Trésor, à apaiser depuis le printemps, en confirmant que leur objectif n’était pas le découplage des économies chinoise et américaine, mais la réduction des risques (derisking) associés à cette relation.

Quoi qu’il en soit, l’affichage au centre de la stratégie américaine de l’ambition de surclasser la Chine (outcompeting China) ne crée pas un climat propice au relâchement des liens entre Moscou et Pékin, et moins encore à une intervention diplomatique chinoise auprès de Poutine visant à l’amener à négocier. L’intervention en ce sens du président Macron à Pékin lors de sa visite d’avril était vouée à l’échec et l’on ne peut pas, dans les circonstances présentes, espérer que le seul allié de poids de la Russie intervienne efficacement pour modérer Moscou et apaiser le conflit. 

Obsédés par la Chine, multipliant des rencontres et des alignements diplomatiques qui ne peuvent qu’ulcérer Pékin, les Américains ont leur part de responsabilité dans cette situation. Il devrait y avoir des limites naturelles à la solidarité entre Moscou et Pékin, dont la principale est que les Chinois, qui n’aiment pas être du côté du perdant, ont sûrement compris que Poutine ne peut pas gagner et que, par rapport à ses objectifs initiaux, il a déjà perdu. La Chine, de concert avec les É-Unis, pourrait peut-être l’aider à s’en persuader, et l’amener à une issue négociée qu’il puisse qualifier d’honorable. Constatons à ce stade que les Américains ne s’en sont pas donnés les moyens.

Le calcul américain, et Joe Biden l’a dit à Vilnius, est qu’au préalable, l’offensive ukrainienne ébranle suffisamment Poutine pour l’amener à négocier. On doit l’espérer. En tout cas, c’est bien du sort des armes et non des alignements politiques que chaque camp attend que sa position prévale. Dans l’intervalle, ces alignements n’ont pas varié. Ils ont été confortés et même durcis autour du sommet de Vilnius. On peut y voir un motif de réassurance, notamment parce que le soutien des démocraties à l’Ukraine reste fort. Mais on doit aussi prendre conscience que, si la guerre dure et reste indécise, le poison de l’Ukraine va continuer de se répandre dans le système international à l’échelle globale.

[1] « La France se résout à soutenir l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN », Le Monde, 20 juin 2023. Comme, en France, les Conseils de défense ne fuitent pas, on peut y voir l’explication autorisée du changement de position du président Macron.

[2] Trois paragraphes du communiqué sont consacrés à la Chine, dont voici le plus virulent : « La République populaire de Chine (RPC) affiche des ambitions et mène des politiques coercitives qui sont contraires à nos intérêts, à notre sécurité et à nos valeurs. Elle recourt à une large panoplie d’outils politiques, économiques et militaires pour renforcer sa présence dans le monde et projeter sa puissance. Parallèlement, elle entretient le flou quant à sa stratégie, à ses intentions et au renforcement de son dispositif militaire. Ses opérations hybrides ou cyber malveillantes, sa rhétorique hostile et ses activités de désinformation prennent les Alliés pour cible et portent atteinte à la sécurité de l’Alliance. La RPC cherche à exercer une mainmise sur des secteurs technologiques et industriels clés, des infrastructures d’importance critique et des matériaux et chaînes d’approvisionnement stratégiques. Elle utilise le levier économique pour créer des dépendances stratégiques et accroître son influence. Elle s’emploie à saper l’ordre international fondé sur des règles, notamment pour ce qui concerne les domaines spatial, cyber et maritime. »