Mal logement: la crise est devant nous edit

La Fondation Abbé Pierre (FAP) réalise, depuis plus d’un quart de siècle maintenant, un travail d’envergure. Elle publie, chaque année, début février, un rapport sur le « mal logement », une notion qu’elle a contribué à façonner et à populariser.

Nombre de discussions techniques portent sur la pertinence de la notion, qui agrège différentes dimensions, et sur la pertinence des évolutions calculées et rapportées par la FAP[1]. En tout état de cause, le rendez-vous annuel est maintenant fixé dans le calendrier des opérateurs de la politique du logement et les tableaux proposés par la FAP font, en quelque sorte, autorité[2].

On peut, en produisant les séries statistiques à partir des seize derniers rapports, présenter les évolutions des phénomènes analysés tels qu’appréciés par la FAP.

La FAP rend d’abord compte de l’évolution du nombre de « sans-domicile ». Le vocable s’est imposé dans les suites des deux enquêtes menées par l’INSEE sur ce thème et avec ce terme, en 2001 puis en 2012. Il rassemble toutes les personnes qui ne bénéficient pas d’un domicile, la plus grande partie se trouvant dans des services d’hébergement, les autres, les sans-abri, se trouvant à la rue ou dans d’autres lieux qui ne sont pas adaptés à l’habitat (squats, etc.).

Des catégories mouvantes

Les sans domicile. Jusqu’à la fin des années 2000 ce n’est pas « sans domicile », mais « sans domicile fixe » qui est employé par la FAP. En 2006, c’est le chiffre de la première enquête INSEE (2001) qui est cité : 86 500. On passe ensuite à 100 000 car, lit-on, « tous les observateurs s’accordent à dire que leur nombre a atteint un minimum de 100 000 personnes ». On passe ensuite à 133 000, « selon le recensement général de la population », de 2011 à 2014. En 2014 est intégré le chiffre amené par la deuxième enquête INSEE (2012), 141 500. En 2017, il est augmenté, de très peu, à 143 000. Nouveauté, en 2021, le chiffre passe à 300 000. Il s’agit d’une « estimation FAP 2020 ». Celle-ci peut tout à fait se concevoir, sauf que l’on ne compte plus vraiment des sans-domicile, dans leur diversité, dans des centres d’hébergement ou à la rue, mais, précisément, des places dans des centres d’hébergement, auxquelles sont ajoutées des estimations du nombre de personnes sans-abri (totalement à la rue) ou vivant dans des squats et bidonvilles[3].

Les mal-logés. Le nombre de « mal-logés » - notion dont le périmètre évolue avec le temps - provient d’une addition de situations aujourd’hui réunies en deux grandes rubriques. Les personnes privées de logement personnel sont les personnes sans-domicile (voir graphique 1.), les personnes dont la résidence principale est à l’hôtel et qu’elles financent (à la différence des sans-domicile hébergés de la sorte), les personnes en habitation de fortune, et les personnes dite en hébergement « contraint » chez des tiers. Les personnes « vivant dans des conditions de logement très difficiles » subissent des privations importantes de confort ou un surpeuplement accentué.

S’ajoutent, dans le total des mal-logés, les « gens du voyage subissant de mauvaises conditions d’habitat » et les résidents de foyers de travailleurs migrants qui n’ont pas été transformés en résidence sociale.

Nombre de ces critères sont très dépendants de l’enquête nationale logement (ENL) de l’INSEE dont la dernière édition date de 2013. D’ailleurs, dans la série sur les mal-logés, la baisse en 2014 et 2015 s’explique par les meilleurs résultats dans cette enquête, que ce qui était attendu. Pour les augmentations, ensuite, il s’agit de calculs FAP.

Pour avoir un ordre de grandeur simple à l’esprit, tel que ceci se recense dans les débats publics, le « mal-logement », documenté par la FAP est passé de plus de 3 millions en 2006 à plus de 4 millions en 2021. En 15 ans, le nombre de mal-logés a progressé, selon la source FAP, d’un quart.

Les personnes fragilisées par rapport au logement. En plus des « mal-logés », la FAP recense les « personnes fragilisées par rapport au logement ». L’expression exacte s’emploie depuis le rapport 2013. Auparavant était employée l’expression « personnes en situation de fragilité à court ou moyen terme ». La FAP additionnait, avant 2016, dans cette catégorie, les propriétaires occupant un logement dans une copropriété dégradée, les locataires en impayés, les personnes modestes en situation de surpeuplement modéré. Ces chiffres dépendent intégralement de l’ENL 2013 et de calculs FAP comme pour une partie des « mal-logés » (voir le graphique 2 et ses commentaires).

La rupture de série importante de 2016 (on passe d’un peu plus de 5 millions de « fragilisés » à plus de 12 millions), s’explique par le choix de la FAP d’intégrer à son décompte, parmi les personnes fragilisées, les personnes modestes ayant eu froid pour des raisons liées à la précarité énergétique et les personnes – rassemblant le plus gros contingent, près de 6 millions – « en situation d’effort financier excessif ».

A partir de 2008, la FAP calcule un total de personnes mal-logées et fragilisées par rapport au logement. La rupture de série s’explique, comme pour la série sur les fragilisés, par la prise en compte, à partir de 2016, de 6 millions d’individus « en situation d’effort financier excessif ». La qualité de la série s’est améliorée, sur la durée, par une meilleure prise en considération des double-comptes. Tout ceci est très largement dépendant des ENL et, ensuite, des calculs FAP.

L’image de la série est simple : de plus de 9 millions en 2008, on passe à près de 15 millions dix ans plus tard en 2018, le chiffre n’évoluant pas ensuite.

Quelles perspectives ?

Ces rapports successifs sur le mal logement fonctionnent, depuis leur origine, sur le mode de l’alarme. Il s’agit de montrer, dans les évolutions récentes, les difficultés qui demeurent ou qui augmentent. Les rapports intègrent des développements particuliers sur tous les sujets qui touchent au mal logement : évolution de l’offre d’hébergement, évolution de la production de logements sociaux, évolution des dépenses publiques de la politique du logement. Les tableaux statistiques et les graphiques, renseignés aux sources officielles, comptent certainement parmi les plus clairs et les plus synthétiques du secteur.

La répétition de l’alarme pose un problème classique. Celui-ci, résumé dans l’expression commune « crier au loup », consiste à prendre un risque. En alertant sur des situations indignes, la FAP fait assurément son travail d’expertise et de mobilisation. En exagérant parfois l’importance des évolutions, ce qui transparait dans les ruptures de série liées principalement à des modifications de périmètre, elle risque de démobiliser. Plus précisément, elle risque de rendre ses rapports et ses indignations – d’ailleurs issues du positionnement de l’abbé Pierre lui-même – moins productives.

Son plus récent rapport, publié début février 2021, a certes encore une fois été bien relayé. Mais pas forcément pour ses données. Ainsi il a été peu noté que – selon la nomenclature proposée par la FAP – le nombre de mal-logés avait pour la première fois dépassé les 4 millions. C’est bien là pourtant une nouveauté de l’édition. Dans les années 2000, il pouvait être dit, à partir des chiffres FAP, « plus de trois millions de mal-logés en France ». À partir de 2021, toujours selon la source FAP, l’expression devient « plus de quatre millions de mal-logés en France ».

Le rapport 2021, comme toujours très instruit et très fourni, souligne, à juste titre, les problèmes de logement, accentués dans la période d’épidémie et de confinement. Et ces textes et rassemblements de données ont raison d’insister sur un point : l’aggravation des problèmes est probablement pour demain. Les impayés de loyer, les désinvestissements dans l’entretien des bâtiments, les freins aux déménagements souhaités, la limitation des chantiers en raison des particularités de la période : tout ceci compose certainement, pour reprendre le terme employé par les rédacteurs « une bombe à retardement ». La crise sanitaire et la crise sociale qui en découle auront, dans les mois et les années à venir, des effets dont on ne connaît pas encore l'ampleur. Mais évidemment l’onde de choc se propagera sur les ménages les plus modestes, sur leurs conditions et leurs perspectives de logement. Reste qu’à avoir peut-être trop étendu le sujet du « mal logement », tout ceci se profile dans un brouillard de données.

[1]. Pour une discussion récente, voir l’article de Olivier Galland, « Méfions-nous des chiffres militants », Telos, 9 avril 2018, et la réponse signée par le directeur des études de la FAP, « À propos des chiffres du mal-logement », Telos, 9 mai 2018.

[2]. Pour des discussions techniques et des approches complémentaires, voir le rapport du Conseil national de l’information statistique (CNIS), précisément sur cette question, « Le mal logement » (juillet 2011), et, plus récemment, le document de travail de l’INSEE « Difficultés de logement ; les situations de logement appréciées selon les dimensions proposées par le Conseil national de l’information statistique », n° F2020­02, novembre 2020.

[3]. Pour des discussions plus approfondies, on renvoie à Julien Damon, « Combien de SDF ? Exagérations, estimations et aiguilles dans le foin », Revue de droit sanitaire et social, n° 1, 2021.