Depuis que les Six ont formé leur club en 1957, bien des pays européens ont frappé à la porte. La Grande-Bretagne, l’Irlande, le Danemark et la Norvège ont demandé à participer dès 1961. Par deux fois ils se sont heurtés au refus du général de Gaulle, mais après son départ de l’Elysée en 1969 le club a régulièrement admis de nouveaux membres : six élargissements – dont trois depuis 15 ans.

Où cela s’arrêtera-t-il ? Le Conseil de l’Europe, qui fut en 1950 à l’origine de la Convention européenne des droits de l’homme, compte aujourd’hui 47 membres : l’UE 27 est encore loin d’avoir atteint ses limites géographiques.

L’UE a des critères d’adhésion formels et informels, mais ils ne comptent pas tant qu’on le croit. L’élargissement de 1994 vers le Nord-Est, ceux de 2004 et 2007 vers l’Est ont radicalement modifié la taille et la diversité de l’Union. Il faudra au moins dix ans pour que l’Europe assimile ces nouveaux venus. Mais les changements que l’UE mettra en œuvre pour continuer à fonctionner à 27 devraient, tout à fait involontairement, faciliter de nouveaux élargissements.

Les décisions d’élargissement étaient fondées sur des critères ad hoc jusqu’à ce que les dirigeants européens définissent en 1994 les critères de Copenhague. Le premier exige qu’un membre futur ait des institutions qui garantissent la démocratie, l’état de droit, les droits de l’homme et le respect des minorités. Le deuxième porte sur l’économie de marché. Le dernier exige l’acceptation des obligations existantes de l’Union, en incluant l’adhésion aux objectifs d’une union politique, économique et monétaire. Ces trois critères ont été ajoutés à à l’article 237 du Traité de Rome, qui précisait que les candidats doivent être des nations européennes.

Ces règles servent davantage à retarder qu’à empêcher l’adhésion d’une nation, et elles ne permettent donc pas de définir les limites de l’Europe. Si une nation veut vraiment adhérer, elle peut se réformer pour correspondre aux critères. La règle la plus contraignante reste le critère géographique, mais c’est à présent une règle de type « je le sais quand je le vois ». Chypre, par exemple, est plus proche de la Syrie que Paris de Londres, mais elle est considérée comme européenne pour des raisons historiques et culturelles. Comme souvent dans l’UE, ce ne sont pas les règles formelles qui importent le plus.

Le frein le plus puissant à l’élargissement reste ce que dans le jargon européen on nomme la « capacité d’absorption de l’UE ». Dans le langage commun, ce terme désigne les difficultés qu’éprouveraient les pays déjà membres à accueillir de nouveaux venus. C’est un critère qui s’applique à l’UE, pas aux membres potentiels. Au moins depuis l’adhésion de l’Espagne en 1986, c’est le grand souci des dirigeants européens, et le seul obstacle réel à l’élargissement.

En dernier ressort, ce qui déterminera la taille ultime de l’Union est donc la souplesse, l’adaptabilité et l’efficacité de ses institutions et de ses politiques publiques. Plusieurs points demandent ici à être précisés.

Jusqu’au Traité de Maastricht, on considérait que l’adhésion à l’UE était monolithique. Si l’Union décidait une politique, chaque Etat-membre devait la mettre en œuvre. Des retards et des dérogations limitées étaient toujours négociés, mais tous se dirigeaient vers le même objectif. En principe au moins, cette destination était une union toujours plus étroite. Maastricht a changé la donne. Pour la première fois, un Etat membre (devinez lequel ?) se voyait accorder une clause d’opt-out. La Grande-Bretagne pourrait garder sa livre. Après cela, l’UE a cultivé différentes manière plus ou moins explicites de former des « clubs dans le club ». Ces « coopérations améliorées », ont été introduites dans le système juridique de l’Union pour répondre à sa diversité croissante, notamment en ce qui concerne l’objectif d’une union toujours plus étroite. Mais, et ceci intéresse directement notre raisonnement, cette possibilité de coopérations améliorées a aussi donné à l’UE une plus grande capacité d’absorber de nouveaux membres.

Le deuxième changement important, qui n’est pas encore une loi, concerne les procédures de prise de décision au sein de l’UE. Du Traité de Rome à celui de Nice, le principal corps constitué de l’Union prenait ses décisions selon une règle de scrutin pondéré. Mais on sait, notamment grâce aux travaux de John Banzhaf, que cette méthode fonctionne mal. Par chance, le nombre et la taille des nations qui ont rejoint l’UE ont longtemps permis à ce mode de scrutin de fonctionner plus ou moins bien, mais avec l’élargissement à l’Est ce n’est plus le cas.

Le Traité de Nice fut un essai raté pour définir de nouvelles règles de prise de décision ; ce sont, hélas, celles qui sont en vigueur aujourd’hui. Les dirigeants de l’UE ont reconnu leur erreur en acceptant de réformer ces règles dans le Traité Constitutionnel. Le nouveau système proposé dans le Traité Constitutionnel est la règle de la double majorité : l’adoption d’une loi exige un pourcentage X des nations, qui elles-mêmes représentent un pourcentage Y de la population (dans le Traité, X = 55 et Y = 65). On connaît le destin de la Constitution, mais les dirigeants de l’UE semblent résolus à adopter une nouvelle version du Traité qui intègre cette règle. S’ils y parviennent, le problème de la prise de décision ne fait plus obstacle à l’élargissement.

Un des bons côtés du système de la double majorité, c’est que tant que X et Y ne sont pas trop loin de 50, la prise de décision reste facile même si un assez grand nombre de nations votent contre. Si les seuils majoritaires étaient de 50 %, l’élargissement n’aurait en fait presque aucun impact sur l’efficacité de prise de décision. C’est pour cette raison que presque toutes les constitutions nationales bicamérales ont adopté cette règle de 50-50 pour les lois courantes, ne conservant de seuils plus stricts que pour les modifications plus substantielles, celles qui touchent à la constitution par exemple.

On peut donc conclure que les réformes adoptées par les dirigeants de l’UE pour garantir son bon fonctionnement et sa légitimité à 27 devraient faciliter de nouveaux élargissements. Je prédirais une UE 36 dans 10 ou 15 ans. Et ensuite, les changements nécessaires pour bien travailler à 36 permettraient d’aller encore plus loin. La Turquie est considérée comme européenne puisqu’elle a une enclave sur le côté occidental du Bosphore ; pourquoi le Maroc ne pourrait-il pas l’être, puisque l’Espagne a une enclave en Afrique du Nord ?