Le «No Way» de David Cameron edit

Mais que veut donc David Cameron ? Sur la question européenne qui empoisonne en fait la diplomatie britannique depuis le 9 mai 1950 et le lancement de la Communauté Charbon-Acier, le Premier ministre du Royaume-Uni a fait un choix politiquement subtil et qui s’est révélé à ce jour payant. Au lieu de se dresser contre une vague euro-sceptique portée par une large partie de l’opinion ou, à l’inverse, de se contenter de faire le dos rond en attendant des jours meilleurs, il a pris la seule initiative qui fût propre à sauver son parti lors des élections générales, en choisissant de dissocier l’enjeu européen, renvoyé à une négociation et à un referendum ultérieurs, de l’enjeu de politique générale seul admis au débat sur le renouvellement de la Chambre de Communes. La manœuvre a été couronnée de succès : l’unité du Parti conservateur a été préservée, le Parti pour l’indépendance du Royaume-Uni (UKIP), qui s’était imposé comme la première formation du Royaume lors des élections européennes de 2014 a perdu près de la moitié de son électorat (13,8 % contre 24 %) et le gouvernement a pu faire victorieusement campagne sur son bilan économique et ses performances en matière de croissance et d’emploi.

De plus, le succès des nationalistes écossais a changé stratégiquement la donne européenne. Le choix du retrait britannique de l’Union se traduirait en effet par un double encouragement politique et juridique à la sécession écossaise : politiquement, l’ouverture de l’Ecosse sur l’Europe serait perçue par le peuple du chardon comme une perspective plus souriante qu’un tête-à-tête exclusif avec une Angleterre vouée à un fort peu splendide isolement. Juridiquement, et c’est peut-être là l’essentiel, le retrait britannique de l’Union libérerait la voie de l’adhésion à celle-ci d’une Ecosse indépendante en la soustrayant au veto de Londres. Le bilan des dernières élections est donc clair et le choix qui s’offre aux Anglais est sans échappatoire : le maintien du Royaume-Uni dans l’Union Européenne et celui de l’Ecosse dans le Royaume-Uni ont partie liée. Refuser le premier, c’est mettre en péril le second. Quel nationaliste anglais pourrait-il être assez tordu pour préférer la rupture de ses engagements européens à la sauvegarde d’un royaume constitué dans les faits il y a plus de quatre cents ans et fondé en droit par un Acte d’Union à l’aube de la période la plus glorieuse de l’histoire britannique ?

On pouvait donc penser au lendemain de la victoire conservatrice que la question du Brexit trouverait une issue rapide et heureuse. Rapide, puisque le Premier ministre reconduit annonçait son intention de pousser les feux et d’organiser la consultation référendaire au plus vite, c’est-à-dire en 2016 plutôt qu’en 2017. Le calcul tactique était évident : profiter de l’état de grâce consécutif au succès électoral. La conséquence opérationnelle ne l’était pas moins : la renégociation avec l’Union Européenne serait de portée inévitablement réduite. Elle exclurait en particulier toute renégociation du traité lui-même. A vrai dire, comme le démontre Jean-Claude Piris dans la splendide étude sur le Brexit qu’il a donnée à la Fondation Schuman (« Si le Royaume-Uni quittait l’Union Européenne : aspects juridiques et conséquences des différentes options possibles », Question d’Europe, n° 355), la renégociation des traités européens n’a jamais été une option réaliste pour des raisons qui tiennent à la fois à la posture asymétrique des négociateurs (le Royaume-Uni étant seul contre chacun des 27 Etats-membres et ayant de surcroît plus à perdre qu’à gagner en cas de rupture), à la lourdeur des procédures de négociation et de ratification et à la cohérence juridique et politique, trop souvent sous-estimée, d’une construction européenne qui, en raison de la solidarité des éléments qui la constituent, reste inévitablement « à prendre ou à laisser » en bloc.

L’ancien chef du service juridique du Conseil souligne à juste titre que la seule hypothèse imaginable en matière de révision des traités eût été celle dans laquelle les membres de la zone euro auraient eux-mêmes décidé de renégocier le traité de Lisbonne en vue de renforcer la solidarité politique et la gouvernance de la zone. Il eût alors été à la fois légitime et réaliste pour les Britanniques d’obtenir à cette occasion une réarticulation en profondeur des relations entre ceux qui seraient en- gagés sur la voie de l’union politique et ceux qui souhaiteraient limiter leur effort à la mise en œuvre d’une communauté circulatoire garantie par le droit. Les membres de la zone euro ayant pratiquement exclu la perspective d’un tel traité et cherchant désormais leur salut dans un cocktail empirique de traités intergouvernementaux à quelques-uns, de directives négociées à vingt-huit, et d’interprétations plus flexibles des dispositions du traité de Maastricht, les Britanniques sont condamnés à choisir une autre voie que celle d’un nouveau traité pour infléchir la marche de l’Uni- on. Les revendications formulées en 2013 et 2014 s’y prêtaient au reste fort bien. Elles avaient ceci de particulier qu’elles étaient à la fois suffisamment raisonnables pour être partagées par les autres membres de l’Union et suffisamment limitées pour ne pas exiger un bouleversement de l’ordre juri- dique européen. Qui en effet pourrait ne pas souscrire à l’idée d’une Union qui serait à la fois plus souple et plus réactive, plus respectueuse des traditions et cultures nationales, moins bureaucratique et plus attentive aux dispositions du traité relatives à la subsidiarité et à l’association des parlements nationaux ? S’il s’agit d’appliquer plus efficacement les traités existants, la révision de ceux-ci de- vient par définition inutile et la revendication britannique par nature irrécusable.

Sur le fond, le Royaume-Uni a toujours obtenu de l’Union européenne à peu près tout ce qu’il en attendait et échappé à tout ce qu’il en redoutait. Il a parfaitement su négocier et renégocier son appartenance à une communauté d’échange garantissant la libre circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes, tout en se préservant d’une charge budgétaire excessive, des disciplines de Schengen, des contraintes de l’Union monétaire et des atteintes à sa souveraineté en matière de politique fiscale, étrangère et militaire. Il suffirait aux Britanniques de poursuivre dans le même voie pour assurer le triomphe de leur devise implicite : « circulez, il n’y a rien à partager ». Sans soute devraient-ils continuer à vivre dans le cadre d’un traité appelant à une union « sans cesse plus étroite » mais, dès lors que le Conseil européen a pris soin en juin 2014 de relativiser la portée juridique de cette exhortation, il est devenu à la fois parfaitement inutile et moralement illégitime de la dénoncer. Il est difficile en effet de s’insurger contre une incitation à améliorer la qualité des liens unissant les membres d'un club !

Ceux qui pensent que le retrait britannique de l’Union ouvrirait une période de déclin peut-être irrémédiable pour celle-ci, auraient donc en apparence toutes les raisons d’être rassurés. Et pourtant il est légitime de se demander si, au regard de cet enjeu majeur, la situation du Premier Ministre bri- tannique ne serait pas comparable à celle de cet homme qui, précipité dans le vide du haut d’un gratte-ciel, proclamerait, à la hauteur du quarantième étage, un illusoire : « so far, so good » ? David Cameron risque en effet de se retrouver engagé dans un de ces processus politiques que personne ne maîtrise vraiment et qui conduit tous les protagonistes là ou aucun d’entre eux ne souhaite aller. Le piège, c’est l’écart abyssal entre la nature haineuse, forcenée, abstraite et dogmatique de la dénon- ciation de la construction européenne et de la participation britannique à celle-ci ,et le caractère pragmatique et prosaïque, à la fois raisonnable et modeste, des discussions susceptibles de s’ouvrir entre le gouvernement de Sa Majesté, la Commission de l’Union Européenne et ses vingt-sept partenaires. Les objectifs affichés il y a deux ans et qui visent en réalité à améliorer le fonctionnement de l’Union et même à en développer certains secteurs comme celui du marché intérieur, ne sont ni de ceux qu’on peut atteindre à la faveur d’une négociation spectaculaire et ponctuelle ni surtout de ceux qui peuvent apaiser une revendication quasiment religieuse de rupture avec la Babylone bruxelloise. Il n’existe aucune voie juridiquement praticable et politiquement satisfaisante, tant pour le Royaume-Uni que pour l’Union Européenne, qui conduise à une réarticulation significative des relations entre le Royaume et l’Union. Dans l’étude citée, Jean-Claude Piris relève non seulement l’impossibilité de toute renégociation substantielle du traité mais, après avoir examiné les sept options d’un éventuel accord de retrait, conclut justement qu’aucune d’entre elles ne permettra aux Britanniques d’échapper au dilemme d’une satellisation accrue ou d’une marginalisation renforcée. Satellisation d’un Royaume-Uni contraint d’accepter l’essentiel de décisions européennes à l’élaboration desquelles il aurait cessé de prendre part, marginalisation d’une économie coupée de ses principaux marchés et infiniment plus dépendante que ses actuels partenaires de ses échanges avec ceux-ci.

L’impasse politique est claire. David Cameron paraît vouloir s’en dégager au prix d’un durcissement de ton à l’égard de ses interlocuteurs de l’Union et d’un déplacement de l’objet même de la négociation en mettant désormais au premier plan l'exigence d'une limitation des flux migratoires internes, revendication qui eût d'ailleurs fait dresser les cheveux sur la tête de la très libérale Mme Thatcher. Il s’engage ainsi sur deux voies sans issue. Juridiquement, il est impossible de modifier en profondeur les dispositions relatives à la libre circulation des personnes sans remettre en cause l’un des principes les plus fondamentaux de l’Union. Comment de plus ne pas voir que les moyens de lutter contre les abus du tourisme social sont non seulement prévus par les traités mais désormais solennellement garantis par une jurisprudence récente de la Cour ? En d’autres termes, il n’y a rien à négocier qui soit à la fois substantiel et réaliste. Politiquement il paraît difficile au Premier ministre britannique de tenir plus longtemps à l’usage de ses partenaires un discours agressivement critique sur la construction européenne sans inciter ses concitoyens à refuser une Union ainsi portraiturée en fée Carabosse. La décélération des mots s'impose mais est-elle encore possible ?

Faute d’avoir un réel intérêt à bouleverser l’ordre établi, David Cameron, s’il veut agir en serviteur loyal des intérêts britanniques, est condamné à renverser la vapeur et à changer au plus vite de discours. Incapable d’avoir ce qu’il aimerait, et ne parvenant pas même à s’en faire une idée claire, le Premier ministre britannique doit au plus vite apprendre, et faire apprendre à ces concitoyens, à aimer ce qu’il a. Conversion délicate, résultat non garanti !