Pour savoir si les réformes marchent il faut pouvoir les évaluer edit

En France, comme l'a dit en son temps François Mitterrand, on a tout essayé en matière d'emploi. Mais la plupart du temps et faute de consensus les réformes se font à toute petite dose, ou bien à la marge - ce qui est d'ailleurs le cas du CNE. Serait-il possible de tenter plus ou mieux ? Il faudrait, pour cela, avoir la certitude que les réformes vont marcher. Or pour savoir ce qui marche et ce qui ne marche pas il faut disposer d'instruments d'évaluation. Mais c'est précisément là où le bât blesse en France. Le pays a du mal à évaluer ses réformes et ce pour deux raisons : l'une est culturelle, les ministères ne délèguent pas toujours facilement aux chercheurs le soin d'évaluer ; l'autre est structurelle, le manque d'instruments de mesure.

Expliquons : pour une évaluation optimale des politiques sociales, il faut deux éléments : le temps nécessaire à l'observation des effets de la réforme, et un groupe de comparaison. La dimension temporelle, tout le monde peut comprendre : il y a un « avant réforme », et un « après réforme ». Le groupe de comparaison, cela n'est pas non plus bien difficile à saisir : pour être sûr que la réforme a entraîné une amélioration et qu'il n'y a pas coïncidence dans le temps, par exemple une reprise de la croissance mondiale, il faut pouvoir comparer le groupe bénéficiant de la réforme et un autre groupe, aussi proche que possible à défaut de pouvoir être identique. Avoir à sa disposition un groupe de comparaison ne règle pas tous les problèmes, mais cela aide grandement à se faire une opinion.

Donc, pour connaître les réformes qui marchent, il faut des groupes de comparaison. Ils peuvent être de deux natures différentes. Premièrement, on peut choisir aléatoirement des individus : ceux à qui ont fait bénéficier d'un programme (primes de retour à l'emploi, formation spécifique, activation du RMI) et ceux qui se contentent de continuer dans l'ancien système, et on compare les deux groupes. Le caractère aléatoire est évidemment crucial. Deuxièmement, on choisit des territoires, et on applique ou non une réforme : baisse des charges, contrat de nouveau type, changement du régime de protection de l'emploi, et là encore on compare. Les échantillons aléatoires sont utiles pour les politiques sociales liées aux individus. Pour tester les réformes des contrats de travail, cele ne suffit pas toujours, car il faut tenir compte de la dynamique locale du marché du travail, et les variations géographiques sont alors très utiles. 1

Dans les deux cas, l'analyse permet de révéler une éventuelle amélioration du sort du groupe étudié par rapport au groupe de comparaison ou au contraire l'échec du programme. Dans le premier cas de figure, on peut argumenter et convaincre démocratiquement que la réforme en vaut la peine. En revanche, l'absence d'études scientifiquement fiables conduit généralement au cas de figure classique de la préférence pour le statu quo. Emblématique de cette situation, une partie des syndicats d'enseignants qui étaient contre l'introduction des travaux pratiques encadrés, puis contre leur suppression : contre tout changement.

Ces idées de tests des politiques ne sont pourtant pas nouvelles, elles ont été appliquées dans de nombreux pays, notamment au Canada et en Europe du Nord, et elles ont déjà été discutées en France. Mais, au nom de la sacro-sainte égalité entre citoyens sur le territoire, les deux possibilités ne sont pas exploitées. Evaluer des politiques sociales en créant des groupes soumis à un changement et des groupes de comparaison, principe par ailleurs plutôt bien admis par réalisme en recherche médicale, soulève toujours de grandes réserves. C'est d'autant plus paradoxal qu'on admet par ailleurs que les politiques sociales puissent être spécifiques dans les dimensions de l'âge (emplois-jeunes, contribution Delalande), de la taille des entreprises et des branches sectorielles, ou même localement puisque les préfets accordent en fonction du contexte des autorisations d'ouverture dominicale. Ces réticences pourraient être légitimes en l'absence d'explications mais elles tombent dès lors que les évaluations sont conçues pour ne heurter personne.

Un exemple parmi de nombreux autres, le Canadian Self-Sufficiency Project. Cette expérience portait sur une population sélectionnée selon certains critères - ici, les parents célibataires, en majorité des femmes. 6 028 personnes se sont déclarées volontaires pour participer à l'expérimentation, laquelle consistait à augmenter les revenus de ceux qui trouveraient un emploi à temps plein : par exemple, un salaire annuel de 20 000 dollars serait complété à hauteur de 5000 dollars. Environ la moitié de cette population volontaire fut aléatoirement inscrite dans le programme, l'autre moité servit de contrôle. Ainsi, on a pu tester l'efficacité du programme sans alimenter d'angoisse éthique et constater que le taux de sortie du chômage fut augmenté significativement, mais uniquement de façon temporaire, quand la prime d'emploi était versée.

Malgré la relative innocuité de cette évaluation, pourrait-on éviter de la répliquer en France et en importer directement les conclusions ? Non, car pour retrouver un emploi, les parents célibataires ne doivent pas seulement chercher plus activement un emploi, mais encore être recrutés dans un marché du travail dynamique : en d'autres termes, le goulet d'étranglement au Canada semblait être la volonté de retravailler pour les mères célibataires, il se pourrait très bien que ce goulet soit en France la pénurie d'offres d'emploi, quelque soit d'ailleurs le motif (code du travail rigide, barrières à l'entrée dans les services ou déficit de demande agrégé). Pour être convaincu puis pour convaincre, il vaut mieux évaluer chez soi: sans aller jusqu'au consensus, on peut espérer du moins des majorités fiables. A défaut, ce sont les matrices idéologiques qui dictent le raisonnement et la rue qui décide erratiquement du sort des réformes.

1. Une analyse très complète des diverses pratiques d'expérimentations en particulier du premier type peut-être trouvé dans un article de Denis Fougère (Revue francaise des affaires sociales, 2000)