G20 ou G24 ? edit

Une des conséquences les plus attendues de la crise de 2008 aura été le putsch qui a permis au G20 de remplacer le G7/8 à la direction de l'économie mondiale. Personne ne pense que le travail puisse continuer à être organisé, et encore moins exécuté, par le G7. Si l’on veut réformer le FMI et la Banque mondiale, personne ne pense que la solution puisse être résolue par le G7. Personne enfin n’imagine qu’une réponse globale, monétaire et fiscale à la plus grave récession depuis la Deuxième Guerre mondiale puisse être le fait du seul G7. Qu’il s’agisse de développer des idées, de trouver un consensus ou de procéder à la mise en œuvre, c’est au G20 que cela se passe. Mais cela ne va pas sans problèmes.

Il y a d’abord une question pratique. Le G20 forme un groupe plus difficile à mouvoir que le G7. Il suffit de penser à ce que peut être une audioconférence à 20 pour comprendre que cette structure n’est peut-être pas la plus appropriée pour éteindre les incendies. Ce n'est pas un mécanisme fiable pour trouver une réponse urgente le temps d’un weekend, avant l’ouverture des marchés asiatiques le lundi matin. De plus petits groupements, avec sans doute une composition différente de celle de l’ancien G7/8, restent nécessaires.

Il y a ensuite le problème de la légitimité. Qui a mandaté le G20 pour représenter les 190 pays du monde ? Quel accord, quel traité international décrit les mécanismes de sélection et rotation ? Quid des pays qui n’y participent pas, par exemple les États-membres de l’ASEAN qui ne voient pas pourquoi ils devraient être représentés par l’Indonésie (après tout la Thaïlande a un PIB supérieur à celui de l’Indonésie) ? Où est l'Iran, qui est une plus grande économie que l'Argentine ?

Troisièmement, il y a la tension, encore avivée par la réforme en cours du FMI, avec le Comité International, Monétaire et Financier (IMFC). Celui-ci compte 24 membres, pas 20. La plupart de ces 24 membres, mais pas tous, représentent des circonscriptions de pays membres. Les statuts du FMI donnent un pouvoir constitutionnel à ce comité pour décider des priorités stratégiques et politique du Fonds. C’est aussi, bien entendu, l’une des aspirations du G20. Confrontée à des recommandations concurrentes de ces deux institutions, laquelle la communauté internationale devrait-elle écouter ?

Quatrièmement, le G20 a organisé son programme de travail en quatre piliers – renforcer la réglementation et le contrôle financiers, encourager la coopération politique internationale, réformer le FMI et les banques de développement multilatérales, et maintenir l’ouverture des marchés.

Cette organisation en silos n'est pas optimale. Les quatre secteurs sont connectés ; les réformes de politique optimales dans un secteur dépendent de la nature des réformes adoptées dans d'autres. En outre on a davantage de chance de négocier un bon accord si tout est sur la table en même temps. Il pourrait y avoir des compromis entre pays acceptant d’abaisser leurs exigences sur un domaine en échange de gains sur un autre domaine. En fait, on a du mal à imaginer comment on pourrait faire le moindre progrès en vue d’un accord global sur n'importe lequel de ces problèmes, sans cette possibilité.

Pour commencer, il faudrait donner plus de cohérence à la combinaison G20- l’IMFC. Cela peut impliquer des changements dans la forme du G20, avec un passage de 20 à 24 membres. On peut imaginer une rotation entre pays représentant les différentes circonscriptions du FMI, ce qui ne serait pas forcément idiot. Tout le monde n’y trouvera pas son compte, et certains États dotés d’un siège au G20 pourraient devoir le partager avec les autres membres de leur groupe de mandants. Mais les coûts de transactions et les compromis seraient plus que justifiés par une plus grande légitimité et par l'élimination de conflits entre le G20 et l’IMFC. Ce dernier pourrait alors être transformé en un Conseil de surveillance du FMI, comme le prévoient du reste les statuts de cette institution.

En alternative ou peut-être en plus, il pourrait y avoir des changements dans la composition de l'IMFC, qui inclut actuellement 7 pays de l'UE parmi ses 24 membres. L’idée même d’un représentant unique de l'UE au FMI étant déjà controversée, mieux ne pas l’avancer. Mais il est bon de noter que l'UE est membre du G20. Si les Européens veulent sérieusement faire du G20 le comité directeur de l'économie mondiale, alors ils devront repenser ce conflit avec leur représentation au sein de l'IMFC. Ce serait une condition pour renforcer le rôle de l'IMFC au sein du FMI.

Une évolution du G20 est dans la nature des choses. Le G20 lui-même résulte de l’évolution du Groupe des 33, qui s’est lui-même transformé en Groupe de 22 à la suite de la crise asiatique de 1997-98. Ce précédent suggère qu'il n'y a guère que les intérêts des titulaires pour empêcher le G20 d'évoluer vers un groupement compatible avec l’IMFC.

Enfin, réunir les quatre piliers du G20 dans une négociation plus vaste dont tout le monde, pays avancés et marchés émergents, pourrait profiter. Le problème-clé, pour le G20 et plus largement l'économie mondiale, est à la fois de rééquilibrer la demande, de soutenir la croissance globale, et d’empêcher le retour des crises.

Les pays avancés considèrent qu’il revient aux marchés émergeants de stimuler la demande pour soutenir la croissance globale et empêcher la réapparition de déséquilibres globaux. Les marchés émergents ont de leur côté, et non sans raison, conclu de la crise qu'ils ont besoin de plus (et non pas moins) d'assurance contre la volatilité. En d'autres termes, pour amortir les chocs ils ont besoin de plus grandes réserves de devises, ce qu'ils ne peuvent obtenir qu’en se ménageant des excédents supplémentaires et en sous-évaluant leurs monnaies contre le dollar.

Il y a une solution à cette contradiction : offrir aux marchés émergents désireux d’entrer dans la logique des pays développés des lignes de crédit au FMI qui soient abondantes, de long terme et sans condition. Sachant que cette assurance sera disponible via le Fonds, qui jouera alors le rôle d’une réserve commune pour ses membres, les économies émergentes qui y auront accès auront besoin de moins de réserves. Les marchés émergents ayant la capacité de stimuler la demande seront plus enclins à le faire, même si cela signifie pour eux de plus petits excédents de compte courant, des taux de change moins favorables, et l'accumulation de moins de réserve.

Mais cette solution suppose de plus amples changement. En particulier, les facilités de liquidité à court terme récemment établies par le FMI doivent être réformées pour que les pays puissent le considérer comme une réelle garantie (et puissent ainsi accéder à une ligne de crédit sans qu’on ait besoin de la créer). Elles doivent aussi pouvoir être étendues au-delà de trois mois, car l'expérience récente suggère que la volatilité et le besoin de financement d’urgence peuvent excéder cette durée trois mois. Et il faut que les pays puissent compter sur de plus grandes quantités de crédits, car là encore l'expérience récente nous rappelle la magnitude des renversements de flux de capitaux.

Plus fondamentalement, cette solution suppose des changements profonds dans la gouvernance du FMI, afin de donner à l'institution la légitimité qui lui manque auprès des pays émergents. Cela signifie que l’évolution des quotes-parts, des droits de vote, et des moyens de faire entendre la voix des pays émergents doit aller bien au-delà des réformes symboliques de 2006-08. Les demi-mesures ne suffiront plus.

Au mois d'avril le G20 publiera des rapports recommandant, entre autres, des mesures pour promouvoir un nouvel équilibrer global et une réforme du FMI. Mais si les mesures de réforme du FMI ne suffisent pas à rassurer les marchés émergents, alors les mesures pour rééquilibrer l'économie mondiale et stabiliser la demande globale, même si elles sont convaincantes du point de vue des économies développées, ne seront pas adoptées. Le G20 a besoin d'un projet global. Il a besoin de savoir, sur quelles questions il faut consentir des sacrifices si on veut faire avancer les autres questions. Plus généralement, le G20 a besoin d'une large vision. Et il n'est pas certain qu'il en ait une aujourd’hui. Ces problèmes peuvent être résolus. Ils ont besoin d’être reconnus – puis d’être traités.

Une version anglaise de cet article est publiée sur le site de notre partenaire VoxEU.