Prélèvement à la source: les arrière-pensées d'une réforme edit

L’annonce en a été faite : la réforme de la collecte de l’impôt sur le revenu des ménages, pour passer à un prélèvement à la source, sera la dernière réforme fiscale du gouvernement Valls et de la présidence Hollande. Et, nous dit-on, tout sera fait pour que cette réforme soit définitive et que la future majorité ne puisse revenir en arrière. Pourquoi un tel empressement, à moins d’un an de la fin du quinquennat et des élections ? Cette hâte est d’autant plus suspecte qu’il nous est dit que la réforme ne changera rien pour la très grande majorité des ménages. Plus de la moitié de ceux qui sont imposés sont déjà mensualisés, et cette proportion augmente continument. Alors, pourquoi ? Répondre à cette question amène à évoquer les avantages, les inconvénients et… l’opportunité politique d’une telle réforme.

L’avantage principal de la réforme, est-il dit, est qu’elle permettra à l’impôt de réagir immédiatement aux changements de revenu et de situation personnelle. Mais le même résultat aurait pu être obtenu en demandant à l’administration fiscale d’ajuster les prélèvements en cas de tels changements, et bien sûr en particulier en cas de baisse des revenus. Ces ajustements pourraient même être garantis par des règles simples et assumées. Un second argument est que la très grande majorité des pays développés pratiqueraient un tel prélèvement à la source. L’argument est très sélectif : à ce titre, la majorité actuelle devrait aussi proposer de supprimer l’ISF, impôt sur le patrimoine existant dans un très faible nombre de pays développés.

Les inconvénients sont plus fournis. Remarquons tout d’abord que, compte tenu de la progressivité de l’IR, le prélèvement à la source ne sera pas libératoire : un ajustement de l’impôt sur les revenus de l’année N devra toujours être fait l’année N+1. La seule configuration rendant libératoire l’impôt à la source serait une flat tax, autrement dit un impôt à taux unique non progressif. La majorité actuelle n’a évidemment pas une telle intention. Trois autres inconvénients méritent d’être signalés. Le premier est le cout de gestion de la collecte de l’impôt pour l’employeur, qui deviendrait un tiers-versant. Il peut être dit et répété que ce coût sera minimisé par des dispositions d’assistance aux entreprises, un coût subsistera, qui peut être ressenti comme fort par des entreprises de petites et très petites tailles. Le second inconvénient est que l’employeur disposera ainsi d’informations sur la situation fiscale de ses employés, résultant essentiellement de l’ensemble de leurs revenus et de la dimension de leur foyer fiscal. Un risque existe que cette information soit mobilisée dans un contexte extra fiscal, comme par exemple des décisions concernant les rémunérations. Il est dit que chaque employé pourra demander à l’employeur de pratiquer un taux moyen n’informant pas exactement sur le détail de sa situation individuelle. Mais un trade off apparaît alors : soit ce taux moyen est peu informatif et s’écarte de la situation effective de l’employé, et alors la régularisation l’année N+1 de l’impôt sur les revenus de l’année N pourra être importante, soit, pour que la régularisation soit faible, ce taux est proche de la réalité, et il devient alors informatif pour l’employeur avec les risques évoqués.

Le dernier inconvénient majeur est celui de l’année blanche. Dans la réforme envisagée, les ménages payent en 2017 un impôt sur les revenus de l’année 2016 et en 2018 un impôt sur les revenus de l’année 2018. Sans interruption de l’imposition, il apparait cependant une année blanche : les revenus de l’année 2017 ne sont pas imposés. Cela peut avoir deux effets sur le comportement des ménages. Tout d’abord, un effet vertueux : la non-imposition des revenus de l’année 2017 peut augmenter l’offre de travail cette même année, le rendement net de l’activité y étant plus élevé. Et ce comportement sain est logiquement d’autant plus important que le taux d’imposition marginal auquel le ménage échappe est important. L’autre effet est frauduleux : il consiste à déplacer sur l’année blanche (2017) des revenus de l’année antérieure (2016) ou postérieure (2018), afin de les faire échapper à l’impôt. La tentation peut être forte pour certaines professions, de services par exemple. Il a été dit officiellement que les plus-values sur les ventes d’actifs réalisées l’année blanche seront imposées l’année suivante. Mais il ne s’agit là que d’une partie du problème et le cout administratif, voire bureaucratique, visant à réduite l’effet frauduleux peut être très élevé. L’exemple de l’Islande, qui est passée au prélèvement à la source à la fin des années 1980, témoigne à la fois de l’importance de ces deux effets sur le comportement des ménages et des difficultés à les démêler.

Comme on le voit, l’avantage d’une telle réforme est faible, ses inconvénients sont importants. Mais alors, pourquoi cette réforme ? Trois raisons peuvent être invoquées. La première est qu’il s’agit d’un premier pas vers l’instauration d’une flat tax. On ne soupçonnera pas l’actuelle majorité de caresser un tel projet, mais elle prend le risque de faciliter la chose pour d’autres majorités à l’avenir. La seconde raison est que l’activité peut être dynamisée, pour les raisons évoquées plus haut, au premier trimestre de l’année électorale et fiscalement blanche 2017. La troisième raison est qu’il s’agit là d’un gage donné aux tenants de la fusion entre l’IR et la CSG. En effet, le prélèvement à la source de l’IR est un préalable indispensable à une telle fusion, la CSG étant elle-même prélevée à la source. Cette fusion, appelée par des économistes plutôt classés à gauche de la gauche, par exemple nos « frondeurs » ou Thomas Piketty, serait à nos yeux une grave erreur pour des raisons qui seront développées dans une autre tribune à venir. Mais comme elle est au centre de la réforme fiscale dessinée par la gauche fiscaliste, la majorité actuelle donne le gage du passage au prélèvement à la source de l’IR pour laisser penser à cette gauche que, réélue, elle engagera enfin la fusion IR-CSG que le bon sens le plus élémentaire l’a amenée à différer durant tout ce quinquennat, sans toutefois la rejeter par prudence politique.

Les raisons de l’engagement de cette réforme de la collecte de l’IR, consistant à passer au prélèvement à la source, paraissent ainsi bien ternes et pour le moins électoralistes. N’avons-nous pas mieux à faire ?