Malgoverno à la française edit

Malgoverno : terme italien pour caractériser un gouvernement aboulique, un État faible, incapable d’exercer ses prérogatives de puissance publique, des institutions au fonctionnement chaotique, des entreprises publiques affermées aux partis politiques, des acteurs sociaux plus enclins aux stratégies d’obstruction qu’aux compromis dynamiques et au total une mauvaise gestion des services publics…

Les crises récentes et répétées intervenues dans le domaine de l’énergie suite à des interventions brouillonnes et chaotiques de la puissance publique conduisent à s’interroger sur un malgoverno à la française.

Au cours des derniers mois en effet, le Conseil d’État a invalidé une décision de Ségolène Royal sur les tarifs électriques, EDF a protesté contre la proposition dérisoire d’indemnisation pour la fermeture éventuelle de Fessenheim mais a obtenu le soutien de l’État pour Hinckley Point, Areva tarde à boucler son plan de restructuration interne car l’État et EDF ne parviennent pas à se mettre d’accord sur les conditions de cession d’Areva NP (réacteurs).

Revenons sur ces quatre dossiers qui mettent à mal l’idée d’un État stratège et d’une entreprise poursuivant une stratégie cohérente à partir de la feuille de route rédigée par l’actionnaire majoritaire.

Le Conseil d’État vient donc de censurer rétroactivement un arrêté tarifaire pris par Mme Ségolène Royal obligeant EDF à émettre des factures pour les 12 derniers mois à 28 millions de ménages. Cette affaire présente un triple intérêt. D’une part c’est la CRE, le régulateur sectoriel, qui en fonction des contraintes réglementaires et de marché fixe la hausse des prix souhaitable, le ministère devant simplement prendre le décret nécessaire. En refusant, pour des raisons d’opportunité politique, cette hausse qu’elle savait justifiée et conforme aux engagements pris tant vis-à-vis d’EDF que de ses concurrents, la ministre sait qu’elle devra revenir sur la mesure un an plus tard, elle accepte donc de propos délibéré de perturber le jeu économique et de faire des fausses promesses aux consommateurs par pur cynisme politique. Plus grave encore, comme elle viole les règles prévues pour déterminer l’évolution des prix, elle annonce la modification de ses règles (intégration des prix de gros déprimés dans la formule de calcul) aggravant au passage la programmation à long terme du secteur énergétique… au moment où elle ne jure que par la Loi de Transition énergétique !

Dans l’affaire Fessenheim on franchit une marche supplémentaire dans la désinvolture politique. Au départ il y a le compromis nucléaire passé par le PS avec EELV : en échange de la poursuite de l’EPR de Flamanville la gauche s’engage à limiter la croissance du nucléaire. Français Hollande annonce donc d’emblée le plafonnement à 50% du nucléaire dans le mix électrique à l’horizon 2025 et la fermeture de Fessenheim avant la fin de son mandat. Le problème est que l’EPR de Flamanville prend du retard et qu’il faut donc continuer à investir dans Fessenheim pour satisfaire les demandes du régulateur de sûreté nucléaire et assurer les besoins. Pour des raisons d’affichage politique Ségolène Royal demande que la procédure de fermeture soit engagée avant fin juin 2016. Légitimement EDF demande que soient engagés les travaux sur l ‘indemnisation de l’entreprise pour le manque à gagner généré par une fermeture anticipée d’une centrale qui marche et qui dispose de toutes les autorisations légales. La question de l’indemnisation est d’autant plus cruciale que la centrale a bénéficié de fonds de co-investisseurs suisses et allemands (32,5% du capital). EDF espère obtenir entre 1,5 et 2 milliards et demande plus, Ségolène Royal répond qu’elle envisage une somme de l’ordre de 50 millions d’Euros. EDF, entreprise publique contrôlée à 85% par l’État, sur un sujet majeur de la Loi de Transition Energétique, décide de s’opposer à la volonté de l’État et de ne pas engager la procédure de fermeture ! Un compromis est finalement trouvé avec un paiement garanti par l’État de 400 millions d’euros et un versement complémentaire indexé sur le prix du KWH d’électricité étalé sur la durée de vie théorique de la centrale.

Au moment où l’État presse EDF de réduire la part du nucléaire dans le mix energétique français il l’incite à lancer Hinckley Point au Royaume-Uni pour assurer l’avenir du nucléaire en Europe alors que la technologie EPR n’a pas subi l’épreuve de l’exploitation, alors que le coût unitaire s’est emballé, que les exigences du régulateur britannique interdisent l’effet de série, que des solutions optimisées de l’EPR étaient sur le point d’aboutir et qu’au total les 21 milliards d’euros à investir fragilisent les finances d’EDF.

Avec la reprise d’Areva NV par EDF c’est un autre cas de figure de dysfonctionnement de la relation État-entreprise publique à laquelle on assiste. Areva en faillite l’État doit veiller à la fois à assurer la pérennité d’un maillon clé de la filière nucléaire, financer la recapitalisation et préserver l’emploi. La logique aurait voulu qu’Areva NV soit adossé à un electromécanicien type Alstom mais cette solution avait été rejetée avec constance par Areva. À défaut l’État aurait pu recapitaliser l’entreprise et la maintenir en l’état, c’est-à-dire comme opérateur intégré du nucléaire. Mais l’État s’est rendu compte des graves défauts du modèle intégré et de la perte de compétence progressive d’Areva NP. Il décida donc de confier le sort de l’entreprise à son principal client, EDF. Mais le client qui avait certes intérêt à la survie de son fournisseur n’avait ni les moyens financiers du rachat, ni les compétences industrielles pour redresser l’entreprise, ni la capacité à supporter le mauvais risque finlandais porté par Areva. D’où une solution où l’État contraint EDF à faire « son devoir » ce qui conduit EDF à refuser de porter les mauvais risques et à minimiser l’impact financier du rachat. Les montages financiers font les délices des banquiers d’affaires et des juristes internationaux alors qu’il s’agit de deux entreprises publiques dépendant de décisions de l’État pour leur financement.

Quelles sont les caractéristiques de ce malgoverno observé dans le domaine de l’énergie mais dont on soupçonne qu’il est à l’œuvre dans d’autres secteurs ?

D’abord l’illusion de la toute-puissance du politique. Un ministre branché sur l’opinion publique estime qu’il peut s’affranchir des lois de la gravité économique comme les droits des actionnaires, les règles de fixation des tarifs ou les contrats liant fournisseurs et clients. Il peut même tenir pour quantité négligeable les avis motivés du régulateur quitte à subir les foudres du magistrat administratif.

Ensuite la pratique curieuse qui consiste à ouvrir le débat après l’adoption de la Loi. Chacun savait que la Loi dite de transition énergétique dans son volet nucléaire était inapplicable mais le symbole politique devait primer par rapport à la réalité économique. Le résultat anticipé se réalise aujourd’hui avec pour l’État le choix entre renier ses engagements et payer à l’entreprise une indemnité financière absurde au regard des priorités de l’action publique.

Enfin l’échange de bons procédés entre l’État et l’entreprise, chacun sortant de sa zone de responsabilité pour contraindre l’autre à violer son mandat au prix de négociations infinies sur les compensations. C’est ainsi que l’État conforte la stratégie internationale d’EDF et lui évite de constater des pertes sur les survaleurs comptabilisées à son bilan ; EDF, de son côté, aide l’État à gérer le dossier Areva d’un triple point de vie social, financier et politique.

Faut-il ajouter qu’au passage le gouvernement foule les principes de fonctionnement de l’État notamment la séparation de l’Etat comme auteur de politiques publiques et de l’État régulateur sectoriel ou de sûreté, ou encore la séparation de l’État investisseur (à travers l’APE) et de l’État social ou enfin de l’État tenu par la règle des contrats signés et de l’État qui décide en opportunité politique ?

Au total c’est l’ensemble du système décisionnel qui devient dysfonctionnel car les responsabilités sont mal définies, les règles ne sont ni durables ni protectrices et la gestion publique devient prisonnière de calculs partisans. De proche en proche on s’habitue dans l’entreprise à l'injonction contradictoire comme mode normal de communication État-entreprise publique et on s’habitue à la corruption de la gestion des entreprises publiques par des considérations politiques de court terme.

Il est frappant de constater qu’EDF, fille ainée du colbertisme high tech, lorsque les conditions géo-économiques (l’hiver nucléaire), géo-politiques (marché unique européen), technologiques (difficultés de l’EPR) et politiques (conversion écologique du PS) changent, mue en étendard du malgoverno, comme si l’intimité des relations avec l’État ne pouvait produire que le pire après avoir produit le meilleur.