Covid-19: pourquoi la Suède a-t-elle fait des choix différents? edit

Le coronavirus a déclenché dans de nombreux pays des mesures politiques drastiques, telles que le confinement ou de sévères restrictions à la liberté de circulation des personnes. La Suède fait clairement exception à cette règle : aucun confinement n’a été imposé à l’échelle nationale. Les Suédois peuvent se déplacer librement dans leur pays.

Il est vrai qu’il existe des restrictions concernant la taille maximale des rassemblements publics. Les restaurants qui ne respectent pas les règles de distanciation sociale peuvent être contraints de fermer. Les écoles secondaires et les universités ont été fermées, tandis que les garderies et les écoles primaires sont restées ouvertes. Pourtant, les autorités publiques s’appuient essentiellement sur des recommandations et des informations concernant le lavage des mains, la distanciation sociale, l’auto-isolement, les voyages, le travail à domicile, plutôt que sur des mesures juridiquement contraignantes.

Cette approche consistant à maintenir une société ouverte pendant la pandémie a suscité un immense intérêt au niveau international. Pourquoi la réponse politique suédoise est-elle si différente ? De nombreuses explications ont été présentées. Mais la raison principale de la réponse politique suédoise n’a pas été mise en évidence. Elle est dictée par le cadre législatif, plus précisément par les règles de la Constitution concernant la liberté de mouvement des personnes et l’indépendance des pouvoirs publics et des autorités locales.

Un débat animé a porté sur les avantages et les inconvénients de l’approche suédoise en termes de santé publique. Ce n’est pas l’objet de cet article, qui ne porte pas non plus sur les conséquences économiques de la pandémie actuelle. Mais on notera que ces conséquences sont déterminées dans une large mesure par les mesures prises par les autorités gouvernementales, qui dépendent à leur tour des incitations et des restrictions auxquelles sont confrontés les décideurs politiques. Ainsi, le cadre institutionnel du processus d’élaboration des politiques est la clé qui permet de comprendre ce qui s’est joué en Suède.

Le rôle de la Constitution

Deux paragraphes de la Constitution suédoise dictent le caractère de la réponse politique. Le premier concerne la liberté de circulation des personnes et le second l’indépendance particulière dont jouissent les agences publiques. En outre, la Constitution donne des pouvoirs étendus aux autorités locales pour concevoir des mesures politiques concernant les questions de santé publique, limitant ainsi le rôle du gouvernement central.

Le gouvernement suédois n’est pas autorisé à déclarer l’état d’urgence en temps de paix. Ainsi, le principal facteur à l’origine de l’exceptionnalisme suédois durant la présente pandémie est que la Constitution suédoise interdit formellement le recours au confinement, comme le montre le chapitre 2, article 8 de la Constitution (Regeringsformen) :

« Toute personne est protégée, dans ses relations avec les institutions publiques, contre les privations de liberté individuelle. Tous les citoyens suédois se voient également garantir, à d’autres égards, la liberté de circulation dans le royaume et la liberté de quitter le royaume. »

Le paragraphe ci-dessus garantit donc la pleine liberté de circulation des citoyens suédois à l’intérieur de la Suède et à travers la frontière suédoise dans des conditions de temps de paix. Cette règle, toutefois, n’est pas absolue. Il existe des exceptions, par exemple pour les prisonniers et les appelés au service militaire, comme indiqué au chapitre 2, article 20-21 du Regeringsformen. Des restrictions locales à la circulation des personnes peuvent être adoptées pour des raisons de santé. Cependant, il n’y a pas d’exception pour une éventualité comme une pandémie. Ainsi, ces règles ne peuvent pas être adoptées pour un confinement national complet similaire à ceux mis en place dans d’autres pays.

La Regeringsform (chapitre 2, article 24) permet néanmoins au gouvernement de restreindre la liberté de réunion et de manifestation en raison d’une « épidémie » :

« La liberté de réunion et la liberté de manifestation peuvent être limitées dans l’intérêt de la préservation de l’ordre et de la sécurité publics lors d’une réunion ou d’une manifestation, ou en ce qui concerne la circulation routière. Ces libertés ne peuvent être autrement limitées qu’en ce qui concerne la sécurité du Royaume ou afin de lutter contre une épidémie. »

La liberté de réunion a également été limitée par l’interdiction de toutes les réunions publiques de plus de 50 participants dans le cadre de la stratégie du gouvernement pour faire face à la covid-19.

La Constitution garantit par ailleurs l’indépendance des agences publiques. Celles-ci sont indépendantes du gouvernement dans leurs activités quotidiennes. La tradition remonte à loin. Un premier pas a été fait dans la Regeringsform de 1634, qui a conçu la structure des organismes publics après la mort du roi Gustave Adolphe II pendant la guerre de Trente ans, alors que la princesse héritière Christina atteignait la majorité. Une deuxième étape fut la Regeringsform de 1720, après la mort de Charles XII, qui limitait le pouvoir du roi et établissait des organismes publics indépendants.

Aujourd’hui, le système suédois est basé sur un dualisme administratif, où les agences publiques sont créées en dehors des ministères du gouvernement central. Comme l’a déclaré le juriste suédois Nergelius, l’indépendance des agences publiques par rapport au gouvernement « est inhabituelle, voire unique dans une perspective internationale ».

Comme l’expliqué l’introduction anglaise de la Regeringsform, le gouvernement « n’a pas le pouvoir d’intervenir dans les décisions d’une agence sur des questions spécifiques relatives à l’application du droit ou au bon exercice de son autorité. Dans de nombreux autres pays, il est courant qu’un ministre individuel ait le pouvoir d’intervenir directement par le biais d’une décision dans les opérations quotidiennes d’une agence. Cette possibilité n’existe cependant pas en Suède. La prise de décision collective du gouvernement et l’interdiction de donner des instructions aux agences sur des questions individuelles sont l’expression de l’interdiction de la "règle ministérielle", comme on l’appelle souvent. »

Cette approche reflète la lettre de la Constitution au chapitre 12, article 2 de la Regeringsform, « Indépendance de l’administration » :

« Aucune autorité publique, y compris le Riksdag, ou organe de décision d’une autorité locale, ne peut déterminer comment une autorité administrative doit décider dans un cas particulier relatif à l’exercice de l’autorité publique vis-à-vis d’un particulier ou d’une autorité locale, ou relatif à l’application de la loi. »

La Constitution empêche ainsi l’ingérence des ministres du gouvernement dans les affaires qui sont attribuées à diverses autorités publiques. Les organismes publics sont dotés d’un statut similaire, dans une certaine mesure, à l’indépendance des tribunaux et de la Riksbank, la banque centrale suédoise. Néanmoins, le gouvernement nomme les dirigeants des organismes publics, détermine leur budget et la législation pertinente pour leurs tâches.

L’Agence suédoise de la santé publique (retenez votre souffle : Folkhälsomyndigheten) est une de ces autorités publiques, chargée de définir et de concevoir la réponse politique à la pandémie. Elle est dirigée par des experts en épidémiologie, et non par des responsables politiques. La collaboration des économistes de la santé et des épidémiologistes de l’Agence suédoise de la santé publique a permis d’élaborer une réponse qui tient compte de l’impact global de ses mesures et recommandations.

En résumé, la Constitution protège les agences et organismes publiques de l’ingérence politique directe dans une mesure beaucoup plus grande que dans toute autre démocratie, en permettant aux experts de concevoir la réponse politique. Bien que le gouvernement ne soit pas formellement tenu de suivre les recommandations des organismes publics, c’est le cas par tradition.

La Constitution garantit aussi l’autonomie du niveau local, auquel elle donne un grand rôle. Cette tradition remonte à la fin du Moyen-Âge. L’autonomie des autorités locales est ancrée dans le chapitre 14 de la Regeringsformen sur les autorités locales.

« Art. 2 : Les autorités locales sont responsables des questions locales et régionales d’intérêt public selon le principe de l’autonomie locale. »

L’autonomie des municipalités et des régions couvre en fait la majeure partie du grand secteur public suédois, y compris le secteur des soins de santé et des soins aux personnes âgées. Ainsi, le pouvoir du gouvernement central dans les domaines liés à la santé est limité par l’indépendance des autorités locales. Cette structure décentralisée de 290 municipalités et 21 régions contribue expliquer les choix faits par la Suède.

Le rôle de la confiance

Comme la Constitution suédoise interdit le recours au verrouillage et à l’état d’urgence comme outils politiques, le gouvernement doit s’appuyer principalement sur des informations et des recommandations pour influencer le comportement du public. L’impact de ce type d’outils politiques est étroitement lié au degré de confiance dans la société.

Or le public suédois a une grande confiance dans les institutions publiques, dans l’efficacité et l’honnêteté du gouvernement, dans la responsabilité des politiciens élus, dans le processus démocratique et dans l’État de droit. C’est ce qui ressort des enquêtes Eurobaromètre couvrant tous les États membres de l’UE. Les personnes interrogées en Suède font preuve d’une grande confiance dans leur gouvernement national, bien davantage qu’ailleurs dans l’UE.

Dans le débat sur l’exception suédoise, une foule d’autres facteurs ont été suggérés.  Ils soulignent par exemple la forte tradition libérale de l’histoire suédoise ou la longue période de paix, ce qui fait qu’il est difficile pour les Suédois de comprendre les dangers qui peuvent menacer la société.  Toutefois, ces facteurs sont d’une importance secondaire par rapport à ceux présentés ci-dessus, fondés sur la conception de la constitution suédoise.

Une version plus longue de ce texte est publiée en anglais sur le site de notre partenaire VoxEU.