L'UE va-t-elle enfin sortir du piège de l'unanimité? edit

Si elle ne brise pas la contrainte du vote à l’unanimité sur les sujets qui y sont encore soumis, l’Europe ne sera pas en mesure de relever les grands défis qui l’attendent, et notamment l’élargissement à l’Ukraine, à la Moldavie et aux pays des Balkans. Ce n’est pas une mince affaire car le dépassement de l’unanimité concernerait essentiellement la politique étrangère et de sécurité et, pour certains, la fiscalité, c’est-à-dire des questions au cœur de la souveraineté nationale. Cependant, nombreux sont ceux qui s’accordent à dire que ce pas doit être franchi. Pas tous. Un nombre important de pays sont encore réticents, mais parmi ceux qui se déclarent favorables au principe figurent tous les grands (l’actuel gouvernement italien ayant une position ambiguë), le reste des pays fondateurs, mais aussi de nombreux autres.

Une question ancienne

La question du vote à la majorité a été dès le départ l’un des principaux problèmes dans le fonctionnement des institutions européennes. L’UE se caractérise en effet par un paradoxe souvent qualifié à tort de « déficit démocratique » : une organisation d’États souverains dont les décisions s’imposent au droit national, sans que le niveau central dispose d’une légitimité propre et autonome comme dans un système fédéral complet. Accepter que les décisions soient prises à la majorité au sein du Conseil des ministres implique donc un degré élevé de confiance entre les États membres. Cependant, il n’existe pas de critère clair de logique constitutionnelle permettant de définir les procédures de vote.

En pratique, le traité prévoit le vote à la majorité dans les matières où les États membres ont atteint un degré suffisant de convergence de leurs intérêts et des objectifs à poursuivre. Même dans ces cas, il n’a pas été facile de l’accepter comme une procédure normale. Après la « crise de la chaise vide » de 1965, provoquée par la France gaulliste et conclue par le « compromis de Luxembourg », le principe a été accepté que le vote ne devait en aucun cas porter atteinte aux « intérêts vitaux » d’un pays. La notion d’intérêts vitaux étant éminemment subjective, le vote n’a pratiquement plus lieu. L’impasse a été surmontée par l’affirmation d’un autre principe : l’intérêt vital d’un pays ne peut prévaloir sur l’intérêt vital des autres membres à ce qu’une décision soit prise.

La différence fondamentale entre la possibilité d’un vote à la majorité et l’exigence de l’unanimité est en effet que, dans le second cas, la décision peut se révéler impossible, ou de peu d’effet. Les deux systèmes conduisent à des comportements de négociation profondément différents. Dans un système majoritaire, chaque acteur cherchera dès le départ à se placer dans la zone d’une majorité potentielle pour ne pas être contraint de négocier à la fin dans des conditions de faiblesse. Si, au contraire, l’unanimité est requise, chacun aura intérêt à camper sur ses positions, étant libre de choisir de bloquer la décision ou d’exiger un prix élevé pour la rendre possible.

En pratique, même dans les cas où le vote à la majorité est possible, on tente toujours de parvenir à un consensus le plus large possible. Dans les négociations européennes, ce qui est en jeu, c’est parfois le coût de la non-décision plus que le contenu de la décision. Il est d’ailleurs évident que le risque de non-décision augmente avec le nombre d’acteurs, et c’est pourquoi cette question est considérée comme centrale dans la perspective du prochain élargissement. Si vous me permettez ce jeu de mots, la question n’est donc pas tant celle du vote que celle du veto d’un ou de plusieurs membres qui bloquent la décision parce qu’ils considèrent que le coût de la non-décision est suffisamment faible.

Dans le domaine de l’intégration économique, l’interdépendance de nos économies est désormais telle que le coût de la non-décision est souvent perçu comme suffisamment élevé pour favoriser le consensus plutôt que la non-participation. La situation en matière de politique étrangère et de sécurité est très différente. Pendant longtemps, l’extension progressive des compétences de la Communauté économique originale à la politique étrangère a été considérée comme essentiellement complémentaire de l’exercice de ses compétences économiques. La « véritable » politique étrangère était nationale ou se déroulait dans le cadre de l’Alliance atlantique. Ces dernières années, les conditions géopolitiques sont devenues plus difficiles pour l’Europe et les relations avec les États-Unis sont devenues moins prévisibles. Dans ces conditions, la géopolitique a une influence décisive sur certains choix économiques. La politique étrangère et de sécurité a donc été progressivement intégrée dans le traité. Cependant, même si le traité de Lisbonne a mieux formalisé la matière, la situation n’a pas radicalement changé. La responsabilité reste essentiellement nationale et l’action européenne consiste largement en un processus de coordination et de recherche de convergence, avec peu d’initiatives véritablement communes, même si elles sont intéressantes. Cela ne veut pas dire que les progrès accomplis, par exemple la création d’un Haut Représentant pour cette question, qui est également vice-président de la Commission, sont insignifiants. Mais nous sommes encore loin du degré d’intégration qui existe sur les questions économiques. Il est normal en conséquence que le principe de l’unanimité continue à prévaloir dans ce domaine.

Le test ukrainien

L’heure de vérité a sonné avec la perspective d’un nouvel élargissement, et elle est devenue urgente avec l’agression russe contre l’Ukraine, qui a commencé en 2014 et a explosé en 2022. Cette affaire a montré une étonnante unité de vues entre Européens. Elle a notamment permis de mieux définir le concept d’« autonomie stratégique » comme pilier européen au sein de l’OTAN. Cependant, elle a également mis en lumière les faiblesses du système, y compris, même si ce n’est pas la seule, la nécessité de l’unanimité pour toutes les décisions importantes. Le moment critique le plus visible a été la façon dont la Hongrie de Viktor Orban a pu exploiter la nécessité de l’unanimité pour boycotter les décisions visant à renforcer les sanctions contre la Russie. L’obstacle, c’est-à-dire le risque d’absence de décision, a été surmonté par une combinaison de pressions, de menaces et de concessions. Cependant, le processus a pris beaucoup de temps et a considérablement réduit la crédibilité de l’UE en tant qu’acteur efficace dans le conflit le plus important de ce siècle. Le tout compliqué par la perspective du second mandat de Trump, qui menace de fragiliser encore plus les relations transatlantiques et de diviser les Européens en paralysant les institutions.

Tout cela fait dire à beaucoup que la question de l’unanimité ne peut plus être éludée. Divers experts et groupes de réflexion ont réfléchi à la manière d’aborder la question. Le problème, c’est que pour la résoudre, et plus généralement pour faire un saut qualitatif dans la capacité de l’UE à agir en tant qu’acteur international, il faudrait une réforme du traité qui devrait être décidée… à l’unanimité. Une condition actuellement impossible à remplir. De plus, même si l’on peut s’attendre à ce que les conditions mûrissent dans le contexte du prochain élargissement, les choix que nous devons faire concernant l’Ukraine et peut-être d’autres crises internationales ne peuvent pas attendre.

Il n’y a probablement qu’une seule façon de sortir de ce piège : qu’un certain nombre de pays capables de constituer une masse critique et une majorité potentielle se mettent à l’écart et, si nécessaire, agissent en dehors du traité. Il s’agirait de créer un fait accompli pour montrer à la fois la crédibilité de l’action européenne et le coût de la non-participation à la décision pour les récalcitrants. Le précédent dont il faut s’inspirer, qui s’est certes développé dans un contexte moins difficile, est celui par lequel cinq pays ont décidé, de manière autonome et en dehors du traité, d’entamer avec l’accord de Schengen un processus de suppression des contrôles à leurs frontières intérieures ; un objectif qui semblait à l’époque hors de portée des institutions. L’opération a réussi, presque tous les pays « exclus » ont œuvré pour y adhérer et aujourd’hui Schengen est pleinement intégré dans le traité.

Dans notre cas, il y a de nombreuses crises à affronter : en Afrique, au Moyen-Orient, potentiellement en Asie. Cependant, le véritable test est l’Ukraine. Elle est extraordinairement complexe, mais nous assistons à des développements très intéressants. Dans l’incertitude quant aux stratégies réelles de Trump sur l’Ukraine, deux processus parallèles prennent forme. D’une part, la Commission européenne qui vient d’entrer en fonction prépare une série de propositions, opérationnelles mais aussi financières, pour renforcer la crédibilité de la défense européenne. Des propositions qui viseraient plus spécifiquement à permettre à l’UE de jouer un rôle de premier plan dans l’éventuelle négociation de la fin des hostilités et ensuite dans les garanties à donner à l’Ukraine pour le maintien de sa souveraineté et de sa sécurité. D’autre part, en grande partie sous la pression de la Pologne, qui assumera à partir de janvier la présidence du Conseil, des initiatives sont en cours d’élaboration pour fournir un contenu financier, opérationnel et militaire concret, qui peut également impliquer l’engagement de troupes, afin de renforcer le soutien à l’Ukraine et de participer à la gestion de l’éventuelle trêve. Une initiative qui implique l’arc de pays allant de la Scandinavie aux pays baltes, mais aussi la France et potentiellement le gouvernement allemand dirigé par la CDU qui devrait émerger des prochaines élections outre-Rhin.

De toute évidence, des deux processus parallèles, celui qui a le plus de chances d’aboutir à court terme est le processus intergouvernemental, qui devrait également impliquer le Royaume-Uni et la Norvège. Ce que fait la Commission est toutefois très utile. Comme dans le cas de Schengen, il est important qu’une opération intergouvernementale aussi délicate soit menée en collaboration avec les institutions qui auront plus tard la tâche de ramener le tout à l’unité. À un moment donné, pour renforcer le caractère « européen » de l’initiative intergouvernementale, il sera également utile que le Parlement intervienne.

Il n’est pas certain que l’initiative aboutisse et surtout qu’elle atteigne une véritable masse critique. L’extension à la France dépendra de la capacité politique que Macron pourra maintenir dans la tourmente actuelle. L’Allemagne connaît une transition compliquée. Il n’est pas certain que Giorgia Meloni, qui a jusqu’à présent maintenu une position cohérente sur l’Ukraine, aura la capacité politique de surmonter les divisions au sein de sa propre majorité et des oppositions pour prendre des engagements plus contraignants qu’aujourd’hui. Cependant, c’est la seule voie qui peut permettre à l’UE non seulement de passer le test de l’Ukraine, mais aussi de pousser l’Amérique de Trump à maintenir son engagement envers l’Europe. À la fin du processus, cependant, il aura été démontré que le coût de l’unanimité, et donc de la non-décision, est devenu intenable, même pour les questions de politique étrangère et de sécurité.