L’État, c’est lui: de la présidence impériale à la république en péril edit

Le second mandat de Donald M. Trump s’annonce dangereux pour les institutions américaines. Le président-élu cherche à saper les éléments fondamentaux du gouvernement créés par la Convention constitutionnelle de 1787. On peut considérer qu’il représente la plus grande menace pour le système républicain de gouvernement de l’Amérique depuis la guerre civile de 1861-65.

Dans une structure inspirée de Montesquieu, l’ordre constitutionnel américain implique la séparation des trois principaux pouvoirs du gouvernement – législatif, exécutif et judiciaire –, chacun étant largement exercé par une institution possédant l’autonomie et les ressources nécessaires pour contrôler les excès des deux autres. Ce système est la réponse de la Convention au défi de taille identifié par James Madison, l’un des fondateurs de la Constitution, dans le Federalist Paper n° 51 (1788) : « Lors de l’élaboration d’un gouvernement qui doit être exercé par des hommes sur des hommes, la grande difficulté réside en ceci : vous devez d’abord permettre au gouvernement de contrôler les gouvernés, et ensuite le contraindre à  se contrôler lui-même. » Cette configuration institutionnelle est le fondement de la forme libérale et républicaine du gouvernement américain[1]. Au cours de son second mandat, Donald Trump semble vouloir saper les contrôles constitutionnels qui protègent cet équilibre institutionnel, en concentrant le pouvoir de l’État entre ses mains.

À partir du début du XXe siècle, et plus encore après le New Deal, l’équilibre entre les trois branches du gouvernement s’est trouvé progressivement rompu en raison du pouvoir croissant de l’exécutif. Ce changement est lié à l’augmentation exponentielle de la portée et du pouvoir de l’État fédéral. En 1973, l’historien de la présidence Arthur M. Schlesinger Jr. a décrit cette tendance inquiétante sous le nom de « présidence impériale »[2]. La réélection de Donald Trump laisse augurer une aggravation significative de cette tendance, à telle enseigne que la forme républicaine du gouvernement risque d’être remplacée par l’autocratie.

Trump prévoit en effet de restructurer l’architecture institutionnelle du gouvernement en augmentant considérablement le pouvoir du président et en centralisant le contrôle présidentiel sur la branche exécutive, ce qu’il désigne comme l’« État profond ». Ce faisant, Trump sera mieux à même de poursuivre un programme dangereux et destructeur.

Ma prédiction est-elle trop sombre ? Deux éminents politologues ont récemment proposé une analyse plus optimiste. Ils affirment que « le cadre institutionnel des États-Unis est solide et résistant. Il est capable de contenir les ambitions d’un président assoiffé de pouvoir[3] ». Ils se réfèrent au fait que la Constitution contient de solides garanties destinées à prévenir les abus de pouvoir et qu’elle est difficile à amender, ainsi qu’au fait que le fédéralisme (qui attribue des pouvoirs importants aux États) et les deux autres branches du gouvernement fédéral limiteront les excès présidentiels.

Toutefois, il serait erroné de se référer aux pratiques passées, y compris celles du premier mandat de Trump, pour analyser son second mandat. Tout d’abord, si dans le passé les freins et contrepoids constitutionnels ont empêché la tyrannie, y compris lors du premier mandat de Trump, ils n’ont pas empêché la réélection d’un président autoritaire et sans scrupules, quelqu’un qui a été mis en accusation à deux reprises et condamné pour 34 crimes et agressions sexuelles, qui a encouragé une insurrection le 6 janvier 2021 pour renverser sa défaite électorale, et qui a menacé de poursuivre pénalement 100 détracteurs, dont deux anciens présidents, des juges qui ont présidé à ses procès, des membres du Congrès et des journalistes, ainsi que des millions de migrants, qu’il a qualifiés de « vermine » et d’« ennemis de l’intérieur qui empoisonnent le sang des Américains ». Dans le même temps, Trump a annoncé son intention de gracier la plupart des participants à l’insurrection du janvier et des amis qui ont été reconnus coupables d’activités criminelles.

Le premier mandat de Trump peut être considéré comme une imparfaite répétition générale de ce qui nous attend. Grâce aux leçons tirées de ses échecs, son second mandat promet d’être bien pire. Lorsque Trump a pris ses fonctions en 2017, il n’était pas préparé à gouverner, n’ayant jamais exercé de mandat électif. Bien que les personnes qu’il a nommées à des postes exécutifs soient idéologiquement conservatrices, elles ne lui devaient pas une loyauté totale. Nombre d’entre elles étaient expérimentées, qualifiées et très éloignées de l’orbite anti-establishment de Trump. Après que plusieurs ont contesté avec succès certaines de ses idées farfelues, par exemple l’injection d’eau de Javel pour traiter le Covid-19, il a compris l’importance de nommer des ultra-loyalistes à des postes clés. Nombre de ses candidats actuels à des postes clés sont des flagorneurs inexpérimentés, incompétents, non qualifiés et immoraux. Leur principale qualification est la loyauté aveugle : les candidats à des postes dans la prochaine administration Trump sont régulièrement invités à soutenir ses fausses affirmations selon lesquelles l’élection présidentielle de 2020 a été volée et que l’insurrection du 6 janvier 2021 était une protestation légitime et pacifique[4].

Une autre leçon que Trump a tirée de son premier mandat est la nécessité de mettre en œuvre un programme de réforme détaillé qui peut être lancé dès le premier jour de sa présidence. Cela sera désormais possible, grâce à l’aide de groupes de réflexion ultraconservateurs qui préparent un tel programme depuis des années[5].

Le pouvoir judiciaire est l’un des piliers du système américain de séparation des pouvoirs. Jusqu’à présent, Trump a bénéficié d’un traitement favorable de la part du pouvoir judiciaire, en partie parce que la majorité des juges fédéraux ont été nommés par des présidents républicains. Au cours de son seul premier mandat, Trump a nommé un quart de tous les juges de niveau inférieur et trois juges ultraconservateurs à la Cour suprême, qui compte neuf membres. Bien que les juges nommés par Trump et d’autres présidents républicains se soient prononcés contre lui dans des affaires pénales, y compris celles concernant ses efforts pour annuler sa défaite électorale, ils lui ont souvent accordé une clémence exceptionnelle. Un exemple, dont l’importance ne peut être surestimée, est la décision de la Cour suprême en juillet dernier, judicieusement appelée Trump v. United States. L’affaire portait sur l’appel interjeté par M. Trump contre les poursuites engagées par le ministère de la Justice à son encontre pour avoir encouragé l’insurrection du 6 janvier 2021 et pour avoir dissimulé et menti, après avoir quitté ses fonctions, sur sa possession non autorisée de documents hautement confidentiels. Les six juges de la Cour suprême nommés par des présidents républicains ont bouleversé des siècles de précédents constitutionnels et le concept même d’égalité devant la loi en déclarant que les présidents en exercice et les anciens présidents jouissent d’une « immunité absolue » contre les poursuites lorsque leurs actions sont liées aux « fonctions présidentielles essentielles », ainsi que de la « présomption d’immunité » pour d’autres actions officielles (mais pas personnelles) lorsqu’ils étaient présidents.

Cette décision renforcera considérablement les pouvoirs de M. Trump au cours de son second mandat. Dans une dissidence cinglante, la juge Sonya Sotomayor a affirmé que l’avis de la majorité était « totalement indéfendable » et permettait au président d’être un « roi au-dessus des lois ». Elle concluait en disant : « Quelle ironie, n’est-ce pas ? L’homme chargé de faire respecter les lois peut désormais les enfreindre... Cette décision aura des conséquences désastreuses pour notre démocratie[6]. »

Un facteur qui pourrait potentiellement limiter la capacité de Trump à mettre en œuvre son programme est la question de savoir s’il peut obtenir le soutien nécessaire du Congrès. Étant donné que le Grand Old Party dispose d’une majorité dans les deux chambres et que Trump exerce un contrôle quasi total sur le parti, ce contrôle sera sans doute relativement faible. En outre, grâce à l’abdication des pouvoirs constitutionnels du Congrès par les démocrates et les républicains, le président peut prendre de nombreuses initiatives en émettant des décrets.

Si Trump parvient à consolider le contrôle de l’exécutif et à marginaliser le Congrès et les tribunaux, cela lui suffira-t-il pour atteindre ses objectifs ? Il y aura inévitablement des conflits entre les principaux responsables de l’exécutif, malgré leur fidélité à Trump, ainsi que des contradictions entre les propositions politiques, la lenteur de l’action du Congrès, et d’autres retards et une éventuelle résistance de la part des tribunaux. En outre, Trump lui-même est vieillissant, erratique et imprévisible.

Le contrôle autoritaire de l’administration Trump pourrait s’avérer de courte durée. Il est plus probable que ses politiques permettent aux trains de rouler à l’heure qu’elles ne produisent des accidents de train. Par ailleurs, étant donné que de nombreuses propositions de l’administration sont très impopulaires, elles peuvent provoquer des réactions, sous forme de mouvements sociaux par exemple. Le GOP pourrait également perdre le contrôle de l’une ou des deux chambres du Congrès lors des élections de mi-mandat de 2026. Dans ce cas, le système de freins et de contrepoids, même affaibli, pourrait contribuer à préserver la démocratie américaine.

Une version longue de ce texte est publiée en anglais sur la partie anglophone de Telos.

[1] Il ne s’agit pas de prétendre qu’elle a jamais été en mesure de répondre à l’affirmation audacieuse de la Déclaration d’indépendance : « Nous tenons ces vérités pour évidentes, à savoir que tous les hommes sont créés égaux, qu’ils sont dotés par leur Créateur de certains droits inaliénables, au nombre desquels figurent la vie, la liberté et la recherche du bonheur. » Il y avait, et il y a toujours, d’immenses défauts dans la manière dont le système politique a fonctionné, à commencer par les péchés originels de nettoyage ethnique et de légitimation de l’esclavage.

[2] Arthur M. Schlesinger, Jr, The Imperial Presidency, Boston, Houghton Mifflin, 1973.

[3] Eva Bellon et Kurt Weyland, « Why American democracy will survive », Washington Post, 26 novembre 2024.

[4] David E. Sanger et al, « Test of Loyalty for Applicants to Trump Jobs », New York Times, 9 décembre 2024.

[5] Pour plus de détails sur ce projet influent, voir Mark Kesselman, « Le crépuscule de la démocratie américaine », Telos, 20 janvier 2024.

[6] Bien que cette étonnante immunité ne s’applique qu’à Trump et aux futurs présidents, la Constitution accorde au président un pouvoir de grâce illimité pour les personnes reconnues coupables de crimes fédéraux. Joseph Biden a récemment gracié son fils et Trump a déclaré qu’il pourrait gracier la plupart des 1265 personnes poursuivies pour leur participation à l’insurrection du janvier, dont 465 ont été condamnées et emprisonnées.