Eurozone: austérité ou relance? edit

La volonté nouvelle de relance en Europe ne passe décidément pas ! Les propos mesurés de Pierre Moscovici sur les marges de manœuvre (fiscal space en novlangue communautaire) à exploiter dans l’Eurozone pour stimuler la croissance et effacer une partie du terrain perdu pendant près d’une décennie de stagnation soulèvent l’ire de dirigeants allemands qui ne voient dans l’usage de l’arme budgétaire que l’éternel retour des laxistes contre les tenants de la culture de stabilité, que la nième manifestation des débiteurs pour se libérer des engagements pris envers leurs créanciers, que le réveil de keynésiens impénitents qui croient pouvoir effacer la dette par l’effet mécanique d’une reprise artificiellement stimulée.

Le débat économique en Allemagne est désolant et augure mal de tout projet de relance de l’Union. L’inflation qu’il faut juguler, le désendettement qu’il faut accélérer, la chute de l’euro qu’il faut arrêter, l’épargne qu’il faut protéger, l’excédent commercial qu’il faut maintenir, la culture de la stabilité qu’il faut préserver en Europe, telles sont les conclusions en forme de mots d’ordre qui émanent des articles de presse, des déclarations politiques et des propos des économistes en vue... Et de faire de Mario Draghi un bouc émissaire, de Pierre Moscovici un Commissaire laxiste pour ne pas dire irresponsable.

On ne peut imaginer déphasage plus marqué avec le reste de l’Europe où l’austérité subie est dénoncée, où les vertus de la politique budgétaire sont redécouvertes et où la quête d’un nouveau policy mix s’étend.

C’est dans ce contexte que la Commission, après l’OCDE, le G20 et le FMI, après les considérations de la BCE sur les limites de la politique monétaire, a décidé d’explorer la voie des politiques budgétaires expansionnistes, réveillant immédiatement la sempiternelle querelle entre keynésiens et ordo-libéraux. Peut-on faire la part des prescriptions consensuelles parmi les économistes et des postures idéologiques, des intérêts nationaux et d’un éventuel intérêt public européen ?

La nouvelle logique de la Commission, exprimée par Pierre Moscovici, part d’un constat. Laissés à eux-mêmes les Etats mènent une politique qui, au niveau agrégé de l’Eurozone, n’est pas optimale. La somme des réactions locales à des chocs asymétriques conduit à des équilibres déflationnistes puisque si la correction des déficits budgétaires et commerciaux est impérative pour les « pécheurs », la correction des excédents budgétaires et commerciaux ne l’est pas pour les « vertueux ». La solution proposée par Pierre Moscovici et immédiatement dénoncée par Wolfgang Schäuble consiste à augmenter de 0,5 points de PIB la dépense budgétaire ou fiscale dans la zone euro.

Raisonner au niveau de l’Eurozone lorsqu’on poursuit un objectif partagé de croissance n’est pas illégitime. Une esquisse de politique budgétaire est de plus le pendant nécessaire de la politique monétaire qui est globale. À quoi sert une politique d’assouplissement quantitatif si certains pays accumulent les excédents et si les pays déficitaires sont contraints d’augmenter leurs impôts pour restaurer leurs grands équilibres ?

Or force est de constater que l’on ne parvient pas à sauter le pas. Avec le recul on constate que de fait l’UE a privilégié une orientation restrictive de 2012 à 2014, qu’elle a ensuite mis en œuvre une orientation plus neutre et que depuis 2015 elle essaie de promouvoir une orientation légèrement expansionniste. Aujourd’hui la Commission Juncker entend accélérer la reprise de l’activité et favoriser la baisse du chômage (passé récemment sous le seuil des 10%).

Les thèses de la Commission paraissent frappées au coin de la logique macro-économique et semblent fondées sur un bilan comparé des actions et des résultats des politiques menées aux États-Unis et ailleurs durant la grande stagnation européenne. En effet non seulement l’UE sort à peine d’une quasi-décennie de stagnation alors que l’Amérique a retrouvé et dépassé la croissance d’avant la crise de 2007 dès 2010 mais de plus l’Eurozone n’a pas encore retrouvé début 2017 les niveaux d’investissement qui prévalaient en 2007. L’Eurozone continue à accumuler les excédents de balance courante et des niveaux de chômage proches de 10%. Cette coexistence d’éléments contradictoires est bien sûr le résultat de la grande divergence qui ne cesse de se creuser au sein de l’Eurozone entre Nord et Sud.

Lorsque Pierre Moscovici déclare la relance possible, qu’il insiste sur la mobilisation des marges de manœuvre disponibles en matière budgétaire, il est non seulement fidèle à son rôle de garant de l’intérêt public européen mais il est de plus en phase avec les recommandations des organisations internationales. Comment expliquer alors l’assaut qu’il a subi de la part de Wolfgang Schäuble lors de l’Eurogroupe de décembre 2016 ? Faut-il y voire une manifestation rituelle de l’idéologie allemande, une réponse appropriée à la nature de la crise que vit l’Eurozone, ou plus simplement une affirmation décomplexée des intérêts allemands ?

Passons en revue les arguments opposés à Pierre Moscovici sur la mobilisation du « Fiscal space » pour relancer la croissance de l’Eurozone.

La dette publique est le signe d’une incontinence de la dépense publique. Sans qu’ils aient besoin de le réaffirmer, les Allemands ne croient pas aux vertus de la bonne dette pour relancer l’activité. Dès lors que celle-ci peut croître et sortir des rails imposés par les Traités alors tout est possible car rien n’empêche les gouvernants de faire un mauvais usage de leur liberté budgétaire retrouvée. La référence au laxisme grec, portugais, français pré-crise n’a même plus besoin d’être évoquée tant elle est présente dans les débats sur le pouvoir discrétionnaire en matière budgétaire. Le problème est que l’essentiel de la croissance de la dette ne relève pas de la prodigalité des États mais du traitement de la crise systémique de 2008 et de la crise européenne de 2009.

La croissance européenne n’a pas besoin d’être stimulée car nous connaissons déjà un état de « surchauffe » dans la zone euro : la croissance potentielle de l’eurozone serait, selon la Commission de 1,2% (1,7 pour l’Allemagne) alors que croissance réelle sera de 1,5% en 2017. Une telle affirmation laisse rêveur. D’une part la croissance potentielle a sans cesse été révisée à la baisse du fait de la crise et des destructions qu’elle a provoquées tant dans le capital matériel qu’humain. S’interdire les stratégies d’élévation du taux de croissance potentielle, c’est se résigner à une stagnation sans fin. D’autre part l’Eurozone juxtapose des pays en quasi plein emploi et des pays à fort taux de chômage. Ne rien faire pour stimuler la croissance des plus faibles, ne serait-ce que par des incitations à une meilleure efficacité du marché des capitaux favorisant les mouvements du Nord vers le Sud, c’est prendre le risque de la dislocation interne.

La reflation, toujours selon les experts allemands les plus en vue, ne serait qu’une tentation de pilotage de la conjoncture comme au bon vieux temps du keynesianisme débridé. Une telle attitude est pour le moins légère quand on se remémore les taux de chômage des jeunes en France, en Espagne ou en Grèce, pour ne rien dire des limites de la politique monétaire. La Banque centrale européenne n’a cessé de le dire, l’outil monétaire ne peut donner plus que ce qu’il a déjà donné.

Même lorsqu’ils admettent l’idée que les déséquilibres intra-européens ne peuvent rester sans réponse et qu’il y ait un bon usage de l’outil budgétaire, nombre d’experts allemands objectent d’une part que la relance par l’investissement, notamment en infrastructures, est contestable théoriquement car on ne sait pas établir de liens robustes entre ces investissements et la croissance et que d’autre part les effets de relance indirecte en Europe par l’investissement en Allemagne ne sont pas non plus établis.

Ces arguments ne peuvent rayés d’un trait de plume. On sait que des investissements inappropriés dans les infrastructures accroissent la dette sans rejaillir sur la croissance : il suffit pour cela de visiter les aéroports fantômes en Espagne, les ponts qui ne mènent nulle part au Japon ou les ronds-points français pour s’en convaincre. Mais ce sont des objections auxquelles on peut répondre par une meilleure évaluation ex ante de l’utilité économique et sociale de l’investissement et par une gouvernance rigoureuse des programmes d’investissement. À l’inverse l’argument sur l’absence d’effet de stimulation indirecte est moins recevable ne serait-ce que parce que la relance allemande a des effets sur les importations et sur l’inflation en Allemagne. C’est ainsi qu’on peut à la fois stimuler l’activité en Eurozone et se rapprocher des objectifs d’inflation fixés par la banque centrale (proche mais inférieur à 2%).

Au total plus de croissance, plus d’inflation ce n’est pas nécessairement plus de dettes ; cela peut être aussi plus de marges de manœuvre pour gérer l’endettement car il n’y a rien de pire à terme qu’une dette rendue insoutenable par l’absence durable de croissance.

À l’inverse, la possibilité donnée aux États européens de faire de la reflation n’est ni une licence pour la dépense publique débridée, ni l’abandon des politiques de réformes structurelles, ni la liberté donnée aux politiques de multiplier les éléphants blancs sous prétexte de relance de l’investissement.

C’est ce débat nécessaire que nous ne parvenons pas à établir en Europe avec nos partenaires allemands, c’est cette réflexion sur les conséquences ultimes d’une approche des équilibres économiques pays par pays au mépris de l’intérêt de l’union que nous ne parvenons pas à mener. Pourquoi ?

Dans un texte précédent nous avons évoqué les sources idéologiques de la querelle franco-allemande. Même si l’idéologie ordo-libérale est largement partagée par les élites politiques, il est rare qu’une idéologie détermine directement des politiques macro-économiques. Il est de plus établi que les économistes allemands aient le même type de formation économique que leurs collègues européens ou américains et que l’Allemagne, par le passé, n’a pas toujours été prisonnière de ce corpus et a appliqué des politiques keynésiennes.

L’attitude de M. Schaüble s’explique donc plutôt par la défense des intérêts à court terme de l’Allemagne. D’un côté l’intégration des réfugiés et les tensions sur le marché de l’emploi accroissent mécaniquement la dépense publique, relancent la dynamique salariale et dynamisent la croissance, les excédents de balance courante n’étant que le reflet de l’excellence de la spécialisation allemande et du goût de l’épargne d’une population vieillissante. Aller au-delà en matière de dépense publique ou de baisse d’impôts, c’est prendre le risque de la surchauffe. Quant à relancer les infrastructures pour stimuler la croissance des partenaires, c’est un pari que les Allemands ne veulent pas faire, d’autant qu’ils n’ont aucune assurance que les Européens du Sud adopteront un comportement vertueux en matière de réformes structurelles.

Peut-on pour autant se satisfaire d’un équilibre économique sous-optimal, d’une crise européenne rampante et d’une montée des populismes ? Peut-on réduire l’intérêt général européen au seul intérêt de court terme allemand ?

La réponse des keynésiens européens à ces questions mérite d’être entendue.

Il y a bien un déficit de croissance dans la zone Euro. Certes, depuis 2014, la politique budgétaire est plus accommodante, la croissance réelle est à peu près égale à la croissance potentielle mais celle-ci a été divisée par 2 à la faveur de la crise. Par ailleurs les travaux du FMI montrent que le multiplicateur budgétaire est plus élevé que ce que l’on avait diagnostiqué au cœur de la crise quand tous les pays développés menaient simultanément des politiques récessives. A contrario l’observation de la reprise sur la période 2014/2016 montre un envol des importations quand le prix du pétrole baisse : comme le note Patrick Artus, pour 1€ de hausse de la demande intérieure (due à la baisse du prix du pétrole) il y a eu une hausse de 48 centimes de hausse des import et 52 centimes de hausse du PIB. Enfin si le besoin d’investissement public est manifeste parce qu’il a baissé depuis 2008 (de 3,2 à 2,6% du PIB en valeur) et qu’il faut financer la mutation énergétique, la transition numérique et l’élévation de la qualité du capital humain, le plan Juncker même s’il semble couvrir le financement des projets efficaces et rentables reste sous-dimensionné.

Ces constats faits sur les vérités partielles des tenants de la ligne ordo-libérale allemande et de la ligne néo-kéynésienne de la Commission, trois possibilités de rebond sont envisageables pour sortir du débat actuel austérité ou relance.

La première consiste, à cadre institutionnel constant, à bricoler le Pacte de stabilité et de croissance et les critères de Maastricht pour faire de la reflation en restant formellement dans les clous. On peut ainsi imaginer que certaines dépenses d’investissement échappent à la qualification de dette maastrichienne. On peut aussi élargir la tolérance aux déficits pour peu que ceux-ci financent des politiques d’ajustement structurel.

Si le prochain gouvernement allemand venait à considérer que la ligne Schäuble doit être maintenue, et que les seuls équilibres macro-économiques qui vaillent sont nationaux, le PSC et le TSCG n’étant là que pour rappeler les règles du club auxquels des États ont librement souscrits, alors il faudra envisager une grande explication qui pourra aboutir à redonner l’indépendance budgétaire aux États en échange d’une clause de no bail out renforcée, une fois réglés les problèmes de soutenabilité de l’union bancaire.

Si à l’inverse les Allemands finissent par se convaincre dans le contexte géopolitique bouleversé que nous connaissons qu’il est dans son intérêt de consolider et d’approfondir l’Union, alors les voies de l’intégration financière économique et politique sont multiples. Nous y reviendrons en rendant compte des ouvrages récents de Michel Aglietta et de Patrick Artus.