La réforme européenne attendra edit

À nouveau l’horizon s’assombrit, la grande reforme de l’Union portée par Emmanuel Macron attendra. Une coalition allemande épuisée par des négociations interminables et où le souffle européen vient à manquer. Des élus italiens eurosceptiques qui ont certes renoncé à la sortie de l’euro mais alignent des propositions inflammables pour l’Union comme le revenu universel ou la monnaie fiscale. Une initiative de huit pays du Nord emmenés par les Pays-Bas fondée sur une souveraineté fiscale nationale réaffirmée, le refus de toute union de transferts, la baisse du budget européen, le rejet des propositions Macron et l’éloge de l’inter-gouvernementalisme. Il n’y aura pas dans ces conditions de plan de relance franco-allemand en mars et les ambitions pour juin sont revues à la baisse.

Les propositions officielles

Sur la table des négociateurs, à côté des propositions Macron de création d’une autorité politique, budgétaire et financière de l’euro, figurent donc aujourd’hui les propositions de la Commission qui tournent autour de la communautarisation des politiques de relance de l’euro (ligne budgétaire UE et non budget eurozone, politiques décidées à 28 et non à 19, maintien des prérogatives du Parlement Européen…), celles de nos partenaires allemands sur la transformation de l’ESM en Fonds monétaire européen, et la restructuration des dettes souveraines des pays les plus endettés et enfin celles du veto club mené par les Néerlandais.

Quand la confusion s’installe, il n’est pas inutile de revenir à l’essentiel. Les autorités européennes (Conseil et BCE) ont été capables à la faveur de la crise d’inventer l’ESM, l’Union Bancaire et le Quantitative Easing. La Commission, quant à elle, a pratiqué une gestion politique du Pacte de Stabilité et de Croissance modulant la règle du déficit en fonction des engagements pris et du contexte politique domestique. C’est à cette aune qu’il convient d’apprécier les mesures qu’à froid certains proposent de prendre.

La première mesure suggérée par les autorités allemandes consiste à mettre en place pour les pays en difficulté un dispositif obligatoire de restructuration de la dette. L’idée forgée à l’occasion des différents plans grecs est qu’il ne sert à rien de prêter à flux continus à un pays plongé dans une récession car cela ne peut qu’accroître le poids de sa dette. Les auteurs de cette proposition feignent d’ignorer qu’une telle mesure appauvrirait les détenteurs domestiques de dettes souveraines, ruinerait les banques et fonds de pension domestiques et feraient fuir les investisseurs étrangers. Exactement le mécanisme auquel on a assisté après le fameux communiqué de Deauville. Dans les deux cas la motivation est louable : rendre soutenable la dette et éviter au contribuable de payer. Dans les deux cas l’effet sur les marchés n’est pas anticipé. Avec un facteur aggravant, l’Italie pèse davantage que la Grèce. Une crise partie d’Italie serait autrement plus difficile à gérer.

Comme si cela ne suffisait pas, côté allemand on propose également de transformer l’ESM, avec ses 500 milliards d’euros de force de frappe, en Fonds monétaire européen. L’idée est de sortir du débat politique le sauvetage des pays en difficulté pour le techniciser et éviter ainsi les interminables Ecofin, les réunions du Conseil et autres sommets de la dernière chance. Si ce FME était communautarisé, si donc les différents États étaient privés de leur pouvoir de veto, si en particulier le Bundestag n’avait plus son mot à dire, on pourrait saluer l’avancée communautaire. Mais tel n’est pas le sens de la proposition Schaüble qui voit dans cette mesure un renforcement des disciplines, une automaticité des dispositifs de conditionnalité tout en laissant au Bundestag le soin de décider si oui ou non l’Allemagne apporte son concours.

Pour parfaire l’édifice, côté allemand on se veut coopératif pour l’achèvement de l’Union bancaire, on entend renforcer les moyens du fonds de résolution en acceptant que l’ESM puisse participer à une recapitalisation d’une banque en restructuration mais seulement après que les banques aient purgé leurs mauvais risques et réduit leur exposition aux dettes souveraines nationales. Les fonds de garantie nationaux quant à eux ne pourraient être abondés par des fonds communautaires, tout au plus pourraient-ils bénéficier de prêts. En somme la mutualisation du risque n’est envisageable qu’après une très sensible réduction du risque. Un groupe d’économistes franco-allemands va même plus loin puisqu’ils proposent une « concentration charge » imposée aux banques qui feraient la part trop belle à la détention de dettes souveraines de leurs pays[1]. L’Union bancaire, à laquelle ont souscrit les autorités allemandes en 2012, est ainsi l’objet d’une renégociation permanente pour éliminer l’aléa moral et interdire la formation d’une union de transferts.

Les propositions des économistes italiens

Si le premier objectif de toute réforme est de ne pas nuire, de ne pas aggraver la situation qu’on prétend traiter, alors autant éviter ces réformes et se concentrer sur ce qui peut être plus directement utile. C’est du reste la thèse d’économistes italiens en réponse aux propositions des économistes franco-allemands[2]. Pour eux, l’enjeu est le risque de redénomination : c’est le sort de l’euro qui serait en cause en cas de crise italienne. Multiplier les marques de défiance à l’égard de la dette italienne et de la solidité des banques italiennes pour calmer la peur allemande de l’aléa moral, c’est se tromper de cible et donc de remède.

Parmi les mesures envisagées, il en est d’autres qui, en théorie, peuvent faire la différence de manière plus vertueuse.

La première consiste à instaurer un budget Eurozone de 1 point de PIB pour inciter les pays en transition à faire les réformes structurelles nécessaires, corriger les chocs asymétriques en prévoyant par exemple un financement d’une partie de l’indemnisation du chômage, et mener une politique contracyclique en cas de choc symétrique.

Une seconde mesure consiste à nommer un ministre en charge de l’Eurozone, qui présiderait l’Ecofin et qui serait vice-président de la Commission pour prendre en charge la politique du cœur de l’union. Sa légitimité démocratique serait renforcée par une responsabilité devant le Parlement européen réuni en formation Euro.

Une troisième enfin porterait sur les enjeux réels de la nouvelle donne géopolitique et géoéconomique en prévoyant des réponses communes à l’Eurozone tant en matière de coopération militaire (nouvelle génération d’armements, mutualisation des moyens, coopération sur les terrains opérationnels en Afrique d’abord), industrielle (numérique, innovation de rupture…), climatique (effort coordonné d’investissements en matière de transition énergétique) que commerciale (résister à Trump et apporter une réponse à la montée de courants hostiles au libre échange).

Ces propositions ont un triple intérêt : relancer l’Eurozone, donner des moyens pour les nouvelles politiques, inscrire dans les faits la géométrie variable. Cela les rend inacceptables aux eurosceptiques avoués, aux défenseurs de l’illusion d’une Europe des 28 marchant d’un même pas et aux allergiques à toute forme de transfert.

Quel compromis?

Si le programme minimal est dangereux et si le programme souhaitable est hors de portée, faut-il accepter de différer les ambitions à plus tard ou travailler à un compromis ? Et, si oui, lequel ?

Les économistes franco-allemands cités plus haut considèrent qu’il faut trouver un compromis entre responsabilité (réduction du risque) et solidarité (partage du risque). Qui ne souscrirait à un accord qui rassurerait les Allemands sur la prévention de l’aléa moral et les pays du Sud sur la fin des politiques austéritaires qui cassent la politique du crédit et zomibifient les banques ? Le problème est que l’échange est inégal car les risques des dispositions sur la restructuration des dettes, les charges de concentration, le nouveau FME, et le refus d’un budget conséquent de l’Eurozone reprennent l’intégralité des demandes allemandes. Face à cela la capacité budgétaire limitée consacrée notamment à la lutte contre un chômage de masse et les progrès en matière d’union bancaire ne font pas le poids.

Les économistes franco-allemands avancent un dernier argument qu’ils espèrent décisif : il faut renoncer au Pacte de Stabilité et de croissance qui n’a jamais fonctionné pour lui substituer une règle simple d’équilibre à moyen terme du solde budgétaire. Tout dépassement pour les pays dont la dette publique excède 60% du PIB doit se faire en dette junior donc à un plus fort coût. Cette proposition est habile à de multiples titres : elle prend acte du mauvais fonctionnement d’une règle qui a connu de multiples dérogations, elle met l’accent sur l’appropriation nationale de la règle, elle laisse subsister un flou sur la définition précise de l’objectif lui-même. Mais elle ne règle en rien les objections déjà soulevées en cas de crise italienne.

Au-delà des questions techniques

Pour un dernier groupe d’intervenants dans le débat public ces considérations techniques sur la conditionnalité de l’aide, le fonctionnement du fonds de garantie ou l’appropriation nationale de l’obligation d’équilibre budgétaire passent à côté du double défi qu’affronte réellement la communauté à savoir la question migratoire et la question démocratique. Ce sont ces questions qui nourrissent la dynamique populiste s’étendant sur tout le territoire de l’Union[3].

S’il est vrai que le choc migratoire et l’absence de solidarité européenne expliquent sans doute largement le succès des populistes en Italie, il est moins évident que l’absence d’instruction par le Parlement européen des plans d’aide passés à la Grèce ou au Portugal aient eu des effets majeurs. Un Parlement Eurozone n’aurait pu empêcher les plans d’ajustement structurel négociés avec la Troika. Faut-il rappeler ici les rejets démocratiquement exprimés par le peuple grec, sans effets sur la dureté des plans mis en œuvre ?

Comme vient de le rappeler dans une conférence récente Benoît Coeuré, il y a trois lignes de défense et de relance de l’Euro et il ne faut ni les confondre ni en négliger l’une ou l’autre.

La première est celle des marchés. Elle passe par le rétablissement des conditions de fonctionnement du système financier européen, ce qui suppose qu’on revienne sur la « nationalisation » des systèmes de crédit, que les banques diversifient leurs actifs et que des regroupements européens aient lieu ; cela passe aussi par une union des marchés de capitaux.

La deuxième ligne est celle de la régulation et de la fourniture de liquidités en situation de tension notamment : c’est le rôle qu’a joué la BCE. Mais la BCE n’a pas vocation à faire la politique macroéconomique de l’Europe en gérant la demande globale. L’outil budgétaire et fiscal doit prendre le relais. Benoît Coeuré rappelle ce faisant la ligne Draghi selon laquelle la discipline budgétaire et les réformes structurelles sont indispensables comme l’action contracyclique !

À ce stade il n’y a donc pas de fenêtre d’opportunité pour faire passer un plan ambitieux de réforme et même un plan franco-allemand plus limité mais réellement utile. Il faut donc disposer d’un compas pour apprécier les tentatives de compromis qui ne manqueront pas d’apparaître.

Le premier critère à considérer est l’utilité des mesures envisagées. On l’a vu, certains projets peuvent aggraver la situation sans bénéfice immédiat. Il vaut mieux donc y renoncer. Surtout si, comme on l’entend ici ou là, dans le troc franco-allemand UB + FME + Petit budget Européen + Réforme de l’IS il y a l’arrivée à la tête de la BCE en 2019 du « faucon » allemand Jens Weidman.

Le deuxième critère doit être celui qui permet de préserver l’avenir. On rangera dans cette catégorie les mesures qui incitent à des comportements vertueux ou à l’appropriation par les pays concernés de mesures qui leur sont utiles.

Le troisième critère doit permettre de distinguer entre les mesures d’intérêt général et celles qui confortent telle institution plutôt que telle autre. À cet égard donner aux 28 un droit de regard voire de veto sur l’évolution de la zone euro alors que certains pays ont clairement fait savoir qu’ils n’entendaient pas y participer n’est pas justifié. Autant là aussi renoncer à des réformes qui empêchent la mise en œuvre de la géométrie variable. Enfin, l’Europe a besoin de manifestations de cohésion et de solidarité en matière commerciale face à Trump, sur les réfugiés avec la renégociation de la Convention de Dublin, sur le numérique avec des coalitions de volontaires, sur la Défense avec une mise en commun plus poussée des moyens. À défaut d’accords larges, pourquoi ne pas envisager des coalition of the willing ?

[1] A. Benassy-Quéré et alii, « Reconciling Risk sharing with market discipline : a constructive approach to Eurozone Reform » CEPR, n° 91.

[2] M. Messori and S. Micossi, « Counterproductive proposals on Euro Area Reform by French and German Economists », CEPS n° 2018/04.

[3] Benoit Coeuré, « The euro area’s three lines of defence », speech at the conference « Deepening of EU », Ljubljana 2 February 2018.