ENA: pour un vrai big bang plutôt qu'un retour aux sources edit

Le rapport Thiriez sur l’avenir de l’ENA et de la haute fonction publique a été remis au gouvernement le 18 février. Certaines des 42 propositions sont louables, mais on peut déplorer un manque d’audace. Le rapport est attaché à une restauration de l’esprit de 1945 plutôt qu’une adaptation au XXIe siècle. Une haute fonction publique du XXIe siècle nécessite des changements autrement plus profonds.

L’illusion du retour aux sources

En 1945 l’ENA recrute des têtes bien faites – le gentleman, ou l’honnête homme de Montaigne – pour être indifféremment préfet, diplomate ou administrateur civil. L’ENA recrutait alors à la sortie de la licence, et comblait un vide dans la formation offerte par les universités et grandes écoles existantes. Le monde s’est complexifié depuis ; la plupart des pays recrutent des hauts-fonctionnaires spécialistes. Les grandes écoles et universités offrent d’excellentes formations, qui rendent inutile celle de l’ENA. Recruter sur un même concours pour des métiers différents, cela nécessitera toujours un classement de sortie ou d’entrée pour répartir les postes – le rapport Thiriez n’apporte pas de solution miracle.[1] Les auteurs préconisent également la création de prépas « égalité des chances », ainsi qu’une dose de discrimination positive avec 10 ou 15% de places réservées, sur le modèle de Sciences Po. Ce serait un correctif, destiné à sauver la « méritocratie républicaine » d’antan, horizon indépassable en France. Certes la méritocratie républicaine avait du sens en 1945 : 30 000 bacheliers par an et le niveau était homogène d’un lycée à l’autre. Avec 800 000 bacheliers par an et des lycées de niveau variable, le concours ne peut plus être le garant de la méritocratie, surtout si la réussite à 25 ans conditionne tout.

Le rapport Thiriez ne remet pas en cause le statut et le droit à la carrière des hauts-fonctionnaires. Mais dans des administrations pyramidales, comment garantir à chacun qu’il pourra progresser et monter en grade ? Avec les grandes nationalisations de 1945 et 1981, les entreprises publiques étaient le débouché naturel des hauts-fonctionnaires pour qu’ils libèrent la pyramide. Avec des carrières de plus en plus longues, et moins de débouchés, l’emploi à vie est souvent synonyme de mise au placard. Le rapport sacralise aussi le statut de magistrat des conseillers d’Etat (et de la Cour des Comptes), qui impliquerait de conserver leur grand corps à part, alors que l’IGF, l’IGA ou l’IGAS seraient supprimées. Mais peut-on être à la fois magistrat et haut-fonctionnaire, voire dirigeant d’une entreprise publique ? Là encore, ce mélange des genres assez ancien est dépassé à l’heure de la séparation des pouvoirs. Le rapport Thiriez fera hurler certains énarques, notamment au Conseil d’Etat, très conservateur. Mais il est resté fidèle à la phrase de Lampedusa dans le Guépard : « Pour que tout reste comme avant, il faut que tout change ». Une adaptation au XXIe siècle nécessite un big bang bien plus profond.

La formation, le concours et la promotion interne

L’ENA ne sert aujourd’hui plus à rien comme formation initiale, puisque les formations universitaires sont plus utiles pour les premières années dans l’administration ; les ministères pourraient recruter directement – soit un vivier par concours, soit individuellement sur chaque poste.  On supprime alors le classement de sortie, sans que ce soit l’arbitraire. Les étudiants seraient affectés à des métiers auxquels ils ont postulé, et ont été formés. Plus d’inadéquation flagrante comme parfois aujourd’hui. Une formation transversale au management n’est pas inutile, mais plus tard dans la carrière. De même qu’il faut avoir travaillé plusieurs années pour profiter réellement d’un MBA, une formation de management public est plus utile après quelques années à encadrer des équipes. C’est le sens d’une Ecole de Guerre qui recruterait par concours après quelques années, et ouvrirait aux postes supérieurs. Si l’accès à cette Ecole de Guerre administrative est réellement compétitif, les ministères pourraient recruter davantage sur les premiers postes, pour ne conserver que les meilleurs éléments ensuite.[2]

La « méritocratie républicaine » remonte à la Révolution française, mais l’égalité des chances n’était pas son but. Elle permettait à la bourgeoisie émergente d’avoir accès aux emplois et aux honneurs jusqu’alors réservés à l’aristocratie et aux élites – le peuple lui restait largement illettré de toute façon.[3] Jusqu’en 1930 les lycées sont payants donc réservés aux élites – les bourses étaient rares. A la création de l’ENA en 1945, le niveau est homogène d’un lycée à l’autre : il y a une relative égalité des chances entre bacheliers dans le supérieur, au prix d’une profonde inégalité lors de l’accès au secondaire. Il est évident que cette méritocratie était condamnée depuis le collège unique et la massification scolaire : 800 000 bacheliers par an dans des lycées de niveau variable, c’est un peloton, pas une ligne de départ.

C’est pour cela que l’égalité des chances doit être repensée : plutôt que l’égalité au départ, il faut faire l’équité dans la durée et permettre à des gens qui commencent en bas ou au milieu d’arriver eux aussi au sommet. Comme ces généraux de la Révolution et de l’Empire qui avaient commencé sous-officiers ou simples soldats. L’armée et les entreprises nationalisées (SNCF, France Télécom) ont longtemps été des modèles de promotion interne, bien plus que la fonction publique. Il y a certes le concours interne et le tour extérieur pour passer dans un corps plus prestigieux et mieux payé. Mais on y commence en bas de l’échelle, avec la même fonction et le même salaire à 35 ou 40 ans que quelqu’un de 25 ans. Dans la fonction publique, tout se joue à 25 ans et les positions acquises sont très difficiles à bousculer. Pour faciliter la promotion interne, il faudrait fusionner tous les corps de hauts fonctionnaires : un administrateur civil sorti de l’ENA commencerait au-dessus d’un attaché d’administration sorti d’un IRA, mais il n’y aurait que 3 ou 5 ans d’écart entre eux, et un attaché compétent rattraperait ce retard.

Le statut des hauts-fonctionnaires et des magistrats administratifs

Si les hauts-fonctionnaires font toute leur carrière dans des administrations centrales pyramidales, ils doivent pouvoir être licenciés s’ils ne sont pas promus – ou avoir des contrats non renouvelés. Le statut de fonctionnaire et le droit à la carrière ne devraient être accordés que sous certains critères : la spécificité du métier et la mobilité. Les préfets, les diplomates et les magistrats auront toujours un statut, car ils déménagent tous les 2-3 ans à chaque affectation : ils doivent pouvoir se projeter. Pour les autres, ce serait la contrepartie à des carrières en administration déconcentrée ou à l’international. Faire la moitié de sa carrière en province ou à l’international, c’est un sacrifice, mais cela apporte une vraie connaissance du management et du terrain – comme les militaires qui alternent état-major et terrain[4]. Cela participe aussi à l’influence de la France dans les institutions internationales – influence aujourd’hui faible contrairement aux Allemands ou aux Britanniques. Autre avantage, cela rallongerait les carrières, qui ne s’arrêteraient plus à 50 ans : on occuperait les gens qui végètent dans les placards.

Les grands corps juridictionnels doivent-ils avoir un statut des magistrats ? En théorie, leur rôle est de juger, et de conseiller le gouvernement. Dans les faits, après 4 ans au Conseil d’Etat ou à la Cour des Comptes, la plupart de leurs membres n’y remettent jamais les pieds. Ils peuplent l’administration, ainsi que les grandes entreprises publiques et autres organismes parapublics (SNCF, AP-HP, CNC…) – une sorte de pantouflage mais dans le public. Est-on un magistrat indépendant quand on passe toute sa carrière à réseauter et à faire le coucou dans l’administration ou les entreprises publiques, dans des emplois à la discrétion du gouvernement ? Les hauts magistrats administratifs sont aussi peu magistrats qu’un monsignor diplomate du Vatican, qui est évêque sans jamais dire une seule messe. Il n’y a pas un « corps de la Cour de Cassation » qui recruterait à la sortie de l’ENM ; on ne devient pas officier d’état-major directement en sortant dans la botte à Saint-Cyr ou Navale. Si un conseiller d’Etat est vraiment un magistrat, alors il doit avoir la même carrière qu’un juge de tribunal administratif. En rattachant le Conseil d’Etat et la Cour des Comptes au reste des magistrats administratifs et financiers, on supprime le mélange des genres. D’un côté les magistrats qui jugent à Paris et dans les tribunaux de province – et peuvent à l’occasion être détachés comme conseillers juridiques – de l’autre les hauts fonctionnaires et dirigeants publics. Il peut être utile d’avoir des hauts-fonctionnaires avec une bonne formation juridique après 4 ans passés comme auditeurs au Conseil d’Etat et à la Cour des Comptes. Mais un auditeur est un stagiaire, et n’a pas vocation à rester magistrat en partant travailler ailleurs.

[1] Le besoin de pluridisciplinarité est discutable car la plupart des énarques – à l’exception des grands corps – font toute leur carrière dans un seul ministère, voire une seule administration. Alors que les administrateurs civils forment un corps interministériel, l’ENA n’a jamais réussi à briser la logique des silos et des cultures propres. Les 2-3 premiers postes dans telle ou telle administration sont un formatage puissant à la culture maison, qui efface toute culture commune précédente. Une formation commune n’aurait de sens qu’après ces 2-3 premiers postes.

[2] Les militaires passent le concours de l’Ecole de Guerre entre 6 et 9 ans après la sortie de Saint-Cyr, Navale, etc. Comme lieutenant puis capitaine, ils ont encadré des sous-officiers et militaires du rang – et donc vu de près ce que sont le management et le terrain, avant de s’orienter vers les emplois supérieurs et interarmes après l’Ecole. Comme le brevet d’Ecole de Guerre est nécessaire pour accéder aux emplois supérieurs, la sélection est forte.

[3] Avec l’édit de Ségur de 1781, seuls les nobles pouvaient entrer dans l’armée directement comme officiers. Les bourgeois, au lieu de pouvoir acheter directement une charge de capitaine ou de colonel, devaient commencer comme sous-officiers et côtoyer le peuple. C’est une des raisons qui a poussé la bourgeoisie à faire la Révolution.

[4] Le rapport Thiriez préconise de faire ses preuves sur le terrain en début de carrière, mais comme les stages ENA et la mobilité statutaire, cela ne servira à rien si les énarques ne sortent plus du saint des saints parisien ensuite.