Privatisation d’ADP: un enjeu institutionnel edit

Nul ne songeait, lorsque Bruno Le Maire déposait son projet de loi Pacte sur le bureau de l’Assemblée nationale, que la privatisation d’ADP allait devenir un enjeu constitutionnel majeur. La privatisation des aéroports parisiens après ceux de Nice ou de Toulouse réalisés avec un bonheur inégal sous François Hollande ne devait pas être a priori un enjeu majeur, ni politique, ni économique. Certes, comme toute privatisation celle d’ADP posait un triple problème : celui du caractère stratégique ou non de l’entreprise concernée, celui des marchés favorable ou non à une bonne valorisation de l’actif public à céder, celui du patriotisme économique avec l’acceptation ou non de la cession à des investisseurs étrangers. Mais curieusement ces questions quoique débattues n’ont pas eu un grand retentissement. C’est la signature par 248 parlementaires de la proposition de Loi référendaire pour invalider la cession d’ADP (Article 11 de la Constitution) et son acceptation par le Conseil Constitutionnel qui soulève des problèmes majeurs pour notre démocratie représentative non seulement parce que c’est le premier usage qui est fait du RIP mais surtout parce qu’il s’agit de fait d’un référendum révocatoire. Si l’on veut comprendre cet emballement il faut revenir sur la genèse et le contexte de cette privatisation.

Pourquoi privatiser ADP ? Quatre arguments sont avancés par le gouvernement pour justifier cette opération.

Le premier, celui qui était censé faire taire toutes les critiques, était que l’État était davantage dans son rôle en affectant des ressources publiques au financement de l’innovation notamment dans les technologies de rupture (robotique avancée, intelligence artificielle, nanotechnologies etc.) qu’en gérant en père de famille des galeries marchandes aéroportuaires. L’argument est celui de l’arbitrage dans le portefeuille de participations publiques entre des activités matures et des activités émergentes. Le fonds d’innovation de 10 milliards d’euros abondé par le produit des privatisations devait servir cet objectif.

Le second argument est que le secteur privé serait un meilleur gestionnaire que l’État pour des infrastructures destinées au grand public. La gestion de parkings, de boutiques de luxe, de restaurants et de pistes requiert une compétence spécifique que des firmes comme Vinci ont fini par acquérir et dont l’État ne dispose pas.

Le troisième argument est que l’État, actionnaire historique d’ADP, n’entend pas accompagner sa croissance et ses investissements futurs, ayant d’autres priorités budgétaires ou sectorielles. Or les aéroports parisiens auraient besoin d’investissements massifs pour préserver voire améliorer la qualité du service rendu dans un univers concurrentiel tendu.

Enfin, dernier argument avancé par l’actionnaire public, le moment est bien choisi pour valoriser les actions détenues et au passage désendetter l’Etat de 9 milliards d’euros. Cet argument peut sembler cependant contradictoire avec le premier puisque l’État devait doter le fonds d’innovation du produit de la cession. En pratique le seul engagement pris par l’État est de verser l’équivalent d’un placement à 2,5% d’un capital de 10 milliards d’euros, ce qui permet d’abonder le fonds d’innovation et de faire baisser la dette publique.

Les thèses des opposants à cette privatisation ont beaucoup fluctué, mêlant enjeux de souveraineté et principes constitutionnels du service public, précédent calamiteux de la privatisation des autoroutes et bradage d’un actif public insuffisamment valorisé, libéralisme débridé et privatisation d’un monopole naturel source de rentes.

La première thèse tourne autour des notions de souveraineté : on ne privatise pas l’accès au territoire national, un service public national, un outil majeur de politiques publiques. Les États-Unis, ajoute-t-on, ne privatisent pas leurs aéroports, pourquoi la France le ferait-elle ? Privatiser serait même inconstitutionnel car tout monopole de fait doit rester propriété de la collectivité[1].

De plus, privatiser un monopole naturel conduit toujours à une situation de rente et donc à un enrichissement sans cause des actionnaires privés. Cette situation, déjà scandaleuse au regard d’une éthique publique, reviendrait à conférer à un acteur privé la possibilité d’arbitrer entre une plateforme vitale à l’activité et à l’emploi en France au profit d’autres plateformes détenues par le groupe privé acquéreur d’ADP.

Cette opération nuisible au regard des intérêts majeurs de la collectivité serait de plus une mauvaise affaire aux yeux des opposants à ce projet de cession. Pourquoi céder un actif qui rapporte aujourd’hui 175 millions d’euros de dividendes et sans doute plus demain compte tenu de la dynamique de cette activité, pour doter un fonds d’innovation qui ne bénéficiera que de 250 millions d’euros par an ? Faut-il accepter de renoncer à des recettes récurrentes dynamiques au profit d’un revenu obligataire fixe ?

Enfin le dernier argument, qui tue, est celui du précédent malheureux de la privatisation des autoroutes qui a été la source d’un formidable enrichissement des actionnaires, d’un renchérissement continu des péages et d’une instrumentalisation de l’État contraint de prolonger les concessions à chaque investissement nouveau du concessionnaire.

À bien considérer les arguments échangés de part et d’autre il n’en est guère qui emportent la conviction.

Un aéroport n’est pas un actif stratégique qui justifierait le contrôle capitalistique par l’État. Les infrastructures, les pistes, les galeries marchandes, les centres logistiques ne sont pas des services publics nationaux justifiant un contrôle capitalistique par l’État. Ce qui est stratégique et même régalien c’est l’accès au territoire des personnes et des marchandises, ce qui relève du service public c’est le contrôle de l’espace aérien, ce sont les autorisations de vol, l’accès aux pistes or, dans tous ces domaines l’État reste seul maître à bord, il garde la maîtrise réglementaire et le contrôle : ce n’est pas une privatisation de la frontière, comme on a pu l’entendre dire. De plus si l’on considère la détention du capital de ces infrastructures publiques, les cas étrangers souvent invoqués ne sont guère concluants : il y a autant de solutions publiques que privées. La privatisation de Gatwick à Londres a bénéficié au Groupe Vinci candidat au rachat d’ADP et l’une des plus belles réussites est Fraport contrôlé à 51% par le Land de Hesse et la ville de Francfort.

Par ailleurs l’État ne brade pas les joyaux de la couronne : il cède un actif coté en bourse valorisé à 18 milliards d’euros ce qui représente un quadruplement de la valorisation en 10 ans et un doublement en 5 ans. L’État ne renonce pas aux dividendes comme on l’entend dire il touche tout de suite et intégralement la séquence des profits futurs[2].

À l’inverse l’argument de l’investissement dans les deep tech (innovations de rupture) et la dotation de 10 milliards du Fonds de l’Innovation ne tiennent pas, comme vient de le rappeler la Cour des comptes. Le produit des privatisations sera affecté à un fonds géré par le Trésor et qui permettra de dégager 250 millions d’euros par an en faveur des deep tech !  Alors pourquoi privatiser, si cela revient à dégager une somme à peu près équivalente à celle des dividendes actuellement versés par ADP et Engie ? La réponse simple est que l’État est à la recherche de solutions de désendettement discrètes et indolores dans un contexte marqué par la hausse de la dépense publique et la perspective d’atteindre bientôt le seuil de 100% de dette publique. Emmanuel Macron ne veut pas être le président qui aura franchi la barre de 100% de dette publique !

Au total les arguments économiques et financiers peuvent être discutés à l’infini et l’opération ADP n’aurait mérité ni cet excès d’honneur ni cette indignité si un groupe de parlementaires de gauche et de droite n’avaient décidé de se saisir de cette affaire pour infliger une défaite politique à Macron en jouant avec le feu du Référendum d’initiative partagée dans un contexte marqué par la contestation des Gilets Jaunes.

Rappelons que pour qu’un RIP soit organisé il suffit qu’un cinquième des parlementaires prennent l’initiative d’une proposition de Loi, qu’elle soit validée par le Conseil Constitutionnel et qu’elle recueille le soutien de 10% des électeurs pour être soumise à référendum par le président si le texte n’a pas été examiné par l’AN et le Sénat dns un certain délai.

Le RIP sur ADP, s’il est mené à bien, risque de constituer un précédent dangereux.

Parce que des parlementaires se dessaisissent volontairement au bénéfice d’un vote populaire d’une question qu’ils ont déjà débattue. Comment interpréter autrement l’initiative de députés socialistes qui, après avoir combattu et perdu sur ADP comme service public national, s’emparent du RIP ?

Parce que des parlementaires violent l’esprit du RIP qui doit permettre à des représentants, confortés par des citoyens, de se saisir d’une question que les parlementaires s’abstiendraient d’aborder et non pas de contester une décision majoritaire prise dans le cadre d’une procédure parlementaire normale.

Parce que cette initiative a la forme et la logique d’un référendum abrogatoire, alors même que le législateur avait pris ses précautions en limitant l’usage du RIP à des dispositions ayant plus d’un an d’existence. Comment qualifier autrement la mise en cause d’une disposition de la Loi Pacte légitimement votée et validée par le Conseil constitutionnel ?

Parce que cela confère à la minorité, s’appuyant sur le référendum, le droit de contester l’autorité du Parlement. En profitant d’un décalage dans le temps entre l’adoption de la Loi Pacte et sa promulgation après validation par le Conseil Constitutionnel, les parlementaires violent l’esprit si ce n’est la lettre de la réforme de 2008 et mettent en concurrence légitimité parlementaire et légitimité référendaire[3].

Au total le RIP est utilisé ici comme un instrument pour entraver l’action gouvernementale, ce qui rend d’autant plus inquiétants les aménagements prévus dans les projets de réforme d’Emmanuel Macron.

[1] Cette thèse est défendue par Patrick Weil et ses co-auteurs dans « La Privatisation d’ADP doit faire partie du grand débat national », Le Monde, 30 janvier 2019.

[2] Certes la valeur boursière peut s’écarter de la somme actualisée des profits futurs mais une société d’infrastructures régulée a des revenus prévisibles. L’historique des transactions passées et une éventuelle prime de contrôle majoritaire permettent de corriger la valorisation.

[3] C’est l’argument que développent, à juste titre, Olivier Duhamel et Nicolas Molfessis dans  « ADP : Le Conseil constitutionnel joue avec le feu », Le Monde, 15 mai 2019 ».