Macroéconomie allemande: l’ombre portée de Walter Eucken edit

Il ne fait aucun doute que le débat macroéconomique et la politique macroéconomique actuelle en Allemagne diffèrent considérablement des autres pays. À première vue, cela est difficile à expliquer, car on utilise dans les universités allemandes les mêmes manuels et les mêmes modèles qu’ailleurs. Mais derrière l’appareil théorique formel se trouve un paradigme spécifique de la macroéconomie qui a été développé par Walter Eucken et qui est diamétralement opposé à l’économie keynésienne. De l’expérience de la Grande Dépression, Keynes a conclu à la nécessité d’une gestion active de la demande. Eucken, cependant, a développé à partir de l’expérience allemande spécifique des années 1930 une théorie selon laquelle la « politique de plein emploi » mène à une planification centralisée. Alors que Keynes voyait dans la Grande Dépression un effet de l’instabilité inhérente à l’économie de marché, Eucken l’attribuait à l’inverse à une flexibilité insuffisante des salaires et à un ordre monétaire inadéquat. À son avis, avec des prix et des salaires flexibles et un ordre monétaire adéquat, il est possible d’éviter l’instabilité du marché. Le rejet par Eucken de la politique macroéconomique contribue à expliquer l’accent mis par l’Allemagne sur les équilibres budgétaires, la stabilité des prix et les réformes structurelles, et plus largement la tendance à négliger la demande globale aux niveaux allemand et européen. Le fait évident que l’économie allemande a plutôt bien réussi avec cette approche peut s’expliquer par son ouverture très prononcée. Ainsi, en dépit de sa taille, l’Allemagne peut être considérée comme une économie relativement petite qui peut compter sur le reste du monde pour soutenir sa demande globale. Comme ce n’est pas le cas avec la zone euro, l’application du paradigme allemand conduit à des résultats négatifs.

Politique macroéconomique : le paradigme allemand

Le paradigme de la politique macroéconomique allemande repose sur trois piliers :

1. Une fixation presque religieuse sur l’équilibre des finances publiques, ce qui reflète un scepticisme sur l’efficacité de la gestion de la demande et sur la capacité des États à identifier des projets d’investissement rentables. En 2009, cette philosophie a été légalement consacrée dans le «frein à la dette», qui a été intégré dans la constitution fédérale. Le « pacte budgétaire » qui a été promulgué en 2012 oblige les autres États membres de la zone euro à mettre en œuvre des règlements similaires dans leurs constitutions nationales. La négligence des effets de la politique budgétaire sur la demande conditionne l’approche allemande de la crise de l’euro et l’insistance sur l’austérité à tout prix.

2. Une préférence très forte pour la stabilité des prix en tant qu’objectif global de la politique monétaire, avec une tolérance asymétrique pour les écarts. Alors que les taux d’inflation au-dessus de l’objectif de la BCE (« inférieur, mais proche de 2% ») sont considérés comme dangereux, beaucoup d’économistes allemands ne considèrent pas comme inquiétant un taux d’inflation réel de 1% (Issing, 2016).

3. La conviction profonde que la flexibilité des prix est la contribution la plus importante à la solution des problèmes de chômage. Cela se reflète dans la «modération salariale» allemande des années 2000 à 2007, conçue comme une stratégie de réduction du chômage (Bofinger, 2016). Cela explique également le plaidoyer des économistes allemands pour les réformes structurelles, vus comme la solution principale aux problèmes dans la zone euro.

Ce paradigme spécifiquement allemand a effectivement façonné la politique macroéconomique menée à Berlin, qui contraste fortement avec les politiques des autres grandes économies. Cela s’applique surtout à la politique budgétaire depuis la crise. Alors que les États-Unis, le Royaume-Uni et le Japon ont laissé filer des déficits très élevés pendant une période prolongée, le déficit en Allemagne était plutôt limité et dès 2011, il était presque effacé.

Une influence allemande peut également être identifiée dans la politique monétaire de la BCE. Sa réaction à la Grande Récession fut beaucoup plus faible que celle des autres grandes banques centrales. En 2011, la BCE a même relevé son taux directeur alors que la zone euro était en pleine crise. Et tandis que les autres grandes banques centrales ont lancé assez tôt des programmes d’assouplissement quantitatif, la BCE a attendu jusqu’en 2015.

L’approche allemande du chômage se reflète dans l’évolution des coûts salariaux unitaires. À l’exception du Japon, depuis le début de l’union monétaire, tous les autres grands pays avancés ont connu une augmentation beaucoup plus forte des coûts unitaires de main-d’œuvre que l’Allemagne.

Quoi qu’on pense par ailleurs du paradigme macroéconomique allemand, il ne fait aucun doute qu’il a été relativement bénéfique pour la performance économique allemande, du moins à long terme. Si la croissance allemande a été plus faible qu’aux États-Unis et au Royaume-Uni, l’Allemagne est en ligne avec la France et fait mieux que l’Italie et le Japon. La réduction du chômage en Allemagne depuis 2005 est particulièrement impressionnante.

L’héritage de Walter Eucken

À première vue, le paradigme de la politique macroéconomique spécifique est difficile à expliquer. Les étudiants allemands lisent les mêmes manuels macroéconomiques que dans d’autres pays et, au niveau avancé, les modèles d’équilibre général standard sont enseignés et appliqués. Mais derrière l’appareil théorique formel on peut identifier un paradigme spécifique à la politique économique, appelé « Ordnungspolitik » (parfois traduit par l’expression « ordo-libéralisme »), qui, sous cette forme, n’existe pas dans d’autres pays. Bien qu’il n’y ait pas de cours universitaires sur ce sujet, l’Ordnungspolitik joue un rôle important dans le débat académique allemand sur les questions politiques et la politique économique réelle.

Pour comprendre ce paradigme, il convient d’examiner de plus près les travaux de Walter Eucken (1891-1950). Eucken a enseigné à l’Université de Fribourg de 1927 jusqu’à sa mort et il est considéré comme le maître à penser de l’École de Fribourg. Les célébrations récentes de son 125e anniversaire soulignent l’impact de sa pensée pour les décideurs actuels. Dans un discours prononcé à cette occasion, Angela Merkel (2016) a souligné que les principes de la Freiburger Schule n’avaient rien perdu de leur importance et de leur pertinence.

La philosophie de l’économie de Walter Eucken peut être présentée dans un sens positif et négatif (Oliver, 1960). Le message positif est présenté dans ses principes « constitutifs » et « réglementaires ». Sans entrer dans le détail ces principes ne semblent pas très originaux, ils sont presque triviaux [3]. Comme le montre Oliver (1960), ils sont très semblables au programme qui a été développé par l’École de Chicago, surtout par Henry Simons (1948). En fait, la plupart des économistes hors d’Allemagne seraient plus ou moins d’accord avec ces principes comme une condition préalable pour une allocation optimale des ressources.

Pour le paradigme de la politique macroéconomique, les éléments les plus intéressants de la philosophie d’Eucken concernent ses messages négatifs. Ils comprennent non seulement un refus explicite de la planification centrale, qui prévalait à l’époque d’Eucken, mais aussi une très forte critique de ce qu’il appelle la « politique du plein emploi ». Il utilise ce terme décrire pour une politique budgétaire expansionniste de style keynésien, mais sans mentionner Keynes. Dans ses ouvrages, Eucken ne parle que de l’expérience allemande des années 1930, dominée par l’arrivée au pouvoir des nazis en 1933. Eucken relie directement la « politique du plein emploi » au contrôle des prix, au rationnement et à la planification centralisée: « Ainsi, la politique du plein emploi, comme la structure corporative du marché du travail, a entraîné une tendance marquée vers le contrôle central de l’économie. L’une, comme l’autre, conduisait à un système économique instable avec une tendance à aller dans la direction du contrôle central. Il y a donc deux forces historiques fortes qui poussent la politique économique allemande à se diriger vers le contrôle central: d’une part, la formation de puissants groupes de pression économiques et sociaux et, d’autre part, la politique du plein emploi » (Eucken, 1952a, p.60)

Ainsi, ce ne sont pas les nazis qui ont amené l’Allemagne à la dictature, mais les syndicats (la « structure corporative du marché du travail ») et les politiques keynésiennes de la demande. La tendance d’Eucken à négliger la situation politique extrême de l’Allemagne dans les années de 1933 à 1945 devient également évidente dans son analyse des conséquences de la politique économique de Hitler: « Il s’agit d’une perturbation dans laquelle, bien que tous les facteurs soient engagés, les activités humaines ne sont pas correctement coordonnées et les investissements ne sont pas alignés, ce qui engendre des goulets d’étranglement » (Eucken 1952a, p. 80) Difficile d’imaginer une description plus embarrassante de l’économie de guerre allemande ! À partir de cette analyse très imparfaite de l’expérience allemande des années 1933 à 1945, Eucken développe une théorie générale de la « politique du plein emploi ».

«Notre examen de l’expérience allemande nous amène ainsi à une conclusion sérieuse et grave. La politique économique est confrontée à un dilemme : d’une part, le chômage de masse nécessite une politique de plein emploi; d’autre part, la politique de plein-emploi entraîne une instabilité sur d’autres marchés, ce qui est extrêmement dangereux et, en plus, conduit la politique économique vers la planification centralisée. Ce dilemme est peut-être le problème économique et social le plus crucial de notre temps » (Eucken 1952a, p.66).

Dans la voie qui mène de la « politique de plein emploi » à la centralisation, Eucken souligne le rôle de l’inflation : « Non seulement les périodes d’inflation ont-elles détruit le système des prix et donc tous les types libres d’ordre économique, non seulement elles ont engendré ou favorisé de façon décisive la tendance à la planification centralisée, mais elles ont aussi été une condition préalable à l’existence d’une planification centralisée » (Eucken 1952a, page 73).

La solution d’Eucken à ce dilemme est liée à son analyse des principales causes de la déflation dans les années 1929-1933. Selon lui, les prix et les salaires n’étaient pas suffisamment flexibles : « Au cours de l’année de crise, 1931, les constructeurs berlinois, par exemple, devaient compter avec des prix relativement élevés des matériaux, comme le fer et le ciment, qui étaient fixés par des trusts, ainsi que des salaires relativement fixes, alors que les prix des logements baissaient rapidement »(Eucken 1952a, page 78). En outre, le système monétaire a eu un effet déstabilisateur sur l’économie : « Lorsque les prix ont baissé, la monnaie a continué à se contracter, et ainsi de suite, indéfiniment, la chute des prix entraînant une contraction de la monnaie et à une nouvelle chute des prix » (Eucken 1952a, p.67). Cela conduit Eucken à cette conclusion : « Il peut être fermement établi que les formes de marché et systèmes monétaires instables conduisent immanquablement à une combinaison de dépression et de chômage de masse. Cela étant, la politique économique devrait se concentrer sur le développement de systèmes propices à l’équilibre du marché et, à cet égard, la configuration du système monétaire est particulièrement importante » (Eucken 1952a, p.67).

Et s’il est possible d’organiser correctement cette configuration, on peut parvenir à un équilibre stable en permanence : « La politique du plein emploi ne sera plus nécessaire et le grand dilemme aura été surmonté » (Eucken 1952a, p.67).

Ce sont là de solides conclusions. Elles contrastent avec le point de vue d’Eucken sur la théorie du cycle économique, qu’il développe en 1949 dans son livre Grundlagen der Nationalökonomie. Dans ce livre, il adopte un point de vue complètement agnostique. Il soutient que les théories qui tentent de faire des déclarations générales sur des changements survenant de façon apparemment régulière dans le développement économique sont vouées à l’échec.

Dans l’ensemble, la philosophie économique d’Eucken peut être considérée comme l’antithèse complète de celle de Keynes. Comme l’a soutenu Riese (1972), Eucken et Keynes étaient tous deux des enfants de la Grande Dépression. Mais alors que Keynes a développé une théorie qui explique pourquoi les économies de marché ne sont pas parfaitement auto-stabilisantes, même si les prix sont entièrement flexibles, Eucken voit la cause de l’instabilité dans une flexibilité des prix insuffisante et un système monétaire déstabilisant. Ainsi, Riese a raison d’affirmer que les messages de Keynes et d’Eucken sont incompatibles (Riese, 1972, p.45).

En rétrospective, il est tout à fait étonnant qu’Eucken ait cru possible de développer des principes économiques généraux à partir de l’expérience historique très spécifique de l’Allemagne dans les années 1933 à 1945. C’est peut-être en raison des circonstances difficiles de l’époque où il a écrit ses livres qu’il ne fasse pas référence plus explicitement à la dictature nazies et aux conditions économiques et politiques très spécifiques d’un pays engagé dans une guerre totale. Mais il est difficile d’expliquer pourquoi Eucken ne parle pas des écrits de John Maynard Keynes qui ont été publiés dans les années 1930 ou, par exemple, à ceux de Hayek (1929).

En fait, il ne fait aucune référence spécifique aux principaux économistes de son époque ou à la vaste littérature théorique sur les cycles économiques qui était disponible au moment où il travaillait. Eucken n’essaie pas non plus de soutenir son raisonnement avec des données statistiques. Les limites de ses analyses, et le fait qu’il ne se rende pas compte de ces limites, peuvent être considérées comme un symptôme de l’isolement des intellectuels allemands sous le totalitarisme complet des nazis et les dévastations croissantes de la Seconde Guerre mondiale. De fait, Eucken est mort en mars 1950, et il n’eut pratiquement aucune chance de discuter de ses vues avec une communauté universitaire internationale plus large.

Si l’on compare l’étroitesse des analyses macroéconomiques d’Eucken avec les théories globales de Keynes, Hayek ou Schumpeter, sa popularité et sa réputation en Allemagne sont difficiles à comprendre. Surtout, il ne fait aucun doute que son rejet brutal des « politiques de plein emploi » a été solidement réfuté. Jewkes (1952a), auteur d’une introduction à la traduction anglaise des œuvres d’Eucken, évoque les politiques de plein-emploi plutôt réussies des États-Unis et du Royaume-Uni, qui ne conduisent pas à une économie planifiée. Et depuis, les applications répétées des « politiques de plein emploi » ont contribué à la stabilisation macroéconomique dans l’économie mondiale sans pour autant conduire à une planification centralisée. Au contraire, les économies planifiées ont perdu du terrain dans de nombreux pays. La popularité d’Eucken dans l’Allemagne des années 1950 s’explique par un manque d’internationalisation de la communauté universitaire allemande à cette époque. Mais aujourd’hui, il est difficile de comprendre pourquoi les politiques et les universitaires allemands le considèrent encore comme un économiste remarquable et pourquoi sa philosophie continue de façonner le paradigme allemand de la macroéconomie. Une explication pourrait être qu’il est simplement utilisé comme un symbole d’une approche néolibérale et que la plupart de ses partisans n’ont jamais lu ses travaux sur les questions macroéconomiques.

Mais il ne fait aucun doute que le patrimoine d’Eucken est très vivant dans le paradigme macroéconomique allemand tel que nous l’avons décrit:

. L’aversion d’Eucken envers la « politique de plein emploi » menée à travers la politique budgétaire se reflète dans l’approche allemande de la politique budgétaire aux niveaux national et européen;

. L’attitude négative d’Eucken à l’égard des syndicats et du corporatisme se reflète dans les propositions de « réformes structurelles » qui réduisent le pouvoir de négociation des syndicats;

. La théorie d’Eucken selon laquelle l’inflation détruit « tous les types d’ordre économique libres » contribue à façonner l’attitude allemande à l’égard de la politique monétaire.

Pourquoi la politique macroéconomique allemande a-t-elle réussi?

La forte popularité du paradigme anti-keynésien en Allemagne s’explique par la performance économique de l’économie allemande, qui a connu un franc succès depuis la Seconde Guerre mondiale et depuis le milieu des années 2000. Compte tenu des limites du cadre théorique de l’Ordnungspolitik allemande, cela soulève une énigme. Elle peut être résolue si l’on tient compte de la taille relativement grande de l’économie allemande et de son ouverture marquée. En termes de PIB (à parité de pouvoir d’achat), l’Allemagne est la troisième plus grande économie du groupe des pays avancés.

Mais en termes d’ouverture (exportations en pourcentage du PIB), l’Allemagne figure au sein d’un groupe d’économies relativement petites. Du fait de cette ouverture, l’économie allemande peut suivre une approche de politique macro-économique passive puisqu’elle bénéficie fortement des politiques macro-économiques poursuivies dans d’autres grands pays.

Autrement dit, l’économie allemande est soutenue par les « politiques de plein emploi » des autres pays. Cela se reflète dans les déficits budgétaires très importants enregistrés dans toutes les autres grandes économies au cours de la période d’après 2007, déficits qui ont contribué à éviter une réapparition de la Grande Dépression. En d’autres termes, l’économie allemande est soutenue par les politiques de gestion de la demande d’autres pays – ceux-là mêmes qui sont fortement critiqués par les économistes allemands.

Note: Cet article, dont l’original anglais est publié sur le site de notre partenaire VoxEU, est paru pour la première fois sous la forme d’un chapitre dans le livre électronique du European Policy Centre, German macro: how it’s different and why that matters, sous la direction de George Bratsiotis et David Cobham.

Références
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Issing, O (2016), Interview, "Nichts ist in Stein gemeißelt", Börsen-Zeitung 13, p. 7
Jewkes, J (1952a), Introduction to Walter Eucken, This Unsuccessful Age, Oxford University Press, New York
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van Suntum, U, T Böhm, J Oelgemöller and C Ilgmann (2011), ‘Walter Eucken’s Principles of Economic Policy Today‘, CAWM Discussion Paper No. 49, August 2011